№4, 2005

Трудные дороги земства

Процесс развития местного самоуправления и построения гражданского общества в России опирается в основном на образцы западной демократии. Между тем у нас есть и свой богатый исторический опыт, не использовать который просто неразумно. Справедливо считать отмену крепостного права самой крупной, принципиальной реформой в истории России, которая, как локомотив, потянула за собой все общественно-политические преобразования. Второй капитальной и также сильно повлиявшей на жизнь нашей страны реформой была земская реформа, начавшаяся 1 января 1864 года с обнародования Положения о губернских и уездных земских учреждениях.

К проблеме участия в земствах различных слоев населения подходили по-разному. Так, заместитель министра внутренних дел Н.А.Милютин, непосредственный инициатор этой реформы, считал, что сильная монархия должна опираться на развитое земское движение и самоуправление, вовлекая в него все сословия, в том числе и крестьянство. Он был убежден, что русский народ богат людьми «благомыслящими» и их нужно привлекать к управлению.

Министр внутренних дел П.А.Валуев, председатель комиссии по земской реформе, напротив, настаивал на аристократическом принципе правления, когда в земских собраниях преобладает абсолютное большинство дворян. Хотя при этом он докладывал императору, что «крестьяне, избранные в общественные должности, большей частью пользуются уважением и разумно взялись за дело». П.А.Валуеву удалось сократить участие в земствах крестьян, но, тем не менее, платежеспособные из них через уездные собрания и управы были все-таки допущены к самоуправлению. В 36 губерниях на съездах выборщиков, проводимых раз в три года, избиралось 6264 гласных - от дворян, 1649 - от горожан, 5171 - от крестьян.

Согласно Положению 1864 года, земства формировались на основе всесословных выборов, но избирательное право ограничивалось имущественным цензом. Начиная с уезда, все население делилось на три курии (группы) избирателей: уездные землевладельцы, горожане-собственники недвижимого имущества, крестьяне. Выборы гласных (депутатов) проходили на съездах, раздельно проводимых куриями.

Земствам вменялось в обязанность содержание принадлежащих им зданий, дорог, продовольственное снабжение, они ведали вопросами здравоохранения, народного образования и боролись с нищетой, занимались благотворительностью и страхованием имущества, развитием местной торговли и промышленности, содействовали предупреждению падежа скота, охране посевов и так далее. На эти органы возлагалась также ответственность за те вопросы, которые не являлись местными, - содержание арестантских учреждений, квартир для полицейских чинов и другие повинности, а главное - контроль за финансовым оборотом и сбором налогов.

Исполнительными органами были уездные и губернские управы. Воплощая в жизнь решения собраний, они управляли всей хозяйственной деятельностью, составляли сметы, отчеты, контролировали доходы и расходы бюджета. Управы могли приобретать и отчуждать имущество, заключать договоры, вступать в переговоры с контрагентами и так далее. Заключенные управой контракты имели обязательную силу, причем независимо от срока ее полномочий.

Большим достижением земской реформы было законодательное закрепление самостоятельности источников финансирования земств. Их доходы состояли из губернского земского сбора, субвенций государства - целевых дотаций на решение конкретных вопросов. Определенную доходную часть местного бюджета составляли частные пожертвования, прибыль от торгово-промышленной деятельности земских учреждений и предприятий. Для покрытия дефицита земства могли устанавливать дополнительные сборы.

Повседневная, трудная, при этом неровная работа земцев вызывала оптимизм и критику одновременно. Но она, тем не менее, преобразила российскую провинцию: открывались школы, больницы, фельдшерские курсы, создавалась неведомая система страхования и кредитования, развивались агрономия, ветеринария, статистика. Земства способствовали развитию кустарных промыслов, поддерживая кооперацию.

Однако эту реформу нельзя все-таки воспринимать как нечто образцово-показательное. Земство, несмотря на достаточную свободу действий и выборность, не было выстроено снизу доверху - от сохи до престола: не было создано ни волостных, ни центрального земств (аналог Земского собора или Государственной Думы). Земство не являлось и частью государственного управления. А потому власть регулярно корректировала деятельность этой и так урезанной формы народовластия. Если на высший уровень власти - в Госсовет или министерства - земские представители еще как-то выходили, то до низшего, волостного, уровня земство не опускалось. Простой люд по-прежнему оставался в роли просителя, а не распорядителя своей жизни. Сельская и волостная общины, хотя и собирались на сходы для избрания своих старост, но единственно для того, чтобы, как и прежде, действовала круговая порука по сбору налогов. Такое ограничение прав мешало развитию крестьянской частной инициативы.

Община, повязанная круговой порукой

«Пусть себе забавляются», - говорил шеф жандармов князь В.А.Долгоруков о земских деятелях. А известный публицист и издатель «Гражданина», внук Карамзина князь В.П.Мещерский так вспоминал о тех днях: «Потом уже, с более зрелым взглядом на жизнь, я понял, насколько русские люди, составлявшие тогда земство, легкомысленно относились к своему новому делу и, не сделавши еще даже первого шага на пути земской деятельности, ни на что не взглянувши в области предоставленного управления внимательно и мало-мальски добросовестно, прямо перешли к мечтаниям о земстве центральном, или о земской палате, или о земской думе… Это стремление, когда все переданное правительством земское хозяйство в 36 губерниях земским учреждениям было в полном беспорядке, не могло не быть проявлением, с одной стороны, полного презрения к местным нуждам России, а с другой стороны - непростительным ребячеством, побуждавшим серьезных, по-видимому, людей добиваться не пользы народной или общественной, а исключительно либеральных игрушек».

Путь самоутверждения земства в России был непростым. Не прошло и года, как открылся «промах» в Положении. Оказалось, что у земского собрания больше власти, чем у правительства: оно, запрашивая сведения о доходах, имело право облагать все и вся прогрессивным налогом. Куда еще либеральнее! Сначала спохватились купцы и фабриканты, потом - губернаторы и Министерство финансов. Их вопли возымели действие, и вскоре вышло правительственное распоряжение о лишении земства права обложения купеческих капиталов, фабрик и заводов по доходности. «Губернаторам казалось аномалией, что в городе, где они имеют постоянное пребывание, распоряжаются хозяйством местные жители; что эти купцы, лавочники и домовладельцы решают, какие улицы им замостить, в каких местах усилить освещение, где устроить школу, откуда провести воду, не спрашивая позволения. Наконец, им представлялось невыносимым, что есть какие-то земские учреждения, которые в подведомственной им губернии составляют сметы доходов и расходов, собирают доходы и производят расходы, между тем как они могут остановить эти распоряжения только в том случае, если Сенат найдет, что протест губернаторов имеет законное основание» (Н.Х.Бунге).

Изданное в 1890 году новое Положение о земских учреждениях за счет увеличения числа гласных усилило позиции дворянства в земствах и одновременно увеличило административный контроль: губернаторам теперь был предоставлен надзор не только за «закономерностью», но и за «правильностью» и целесообразностью постановлений и действий органов местного самоуправления. А изданное годом раньше Положение о земских участковых начальниках должно было создать сильную административную власть на местах, «крепкую и близкую к народу».

Земские начальники назначались из местных дворян губернатором по соглашению с губернским и уездным предводителями дворянства и утверждались министром внутренних дел. В их руках соединялась и судебная, и административная власть над крестьянами.

В 1892 году было издано новое Городовое положение, которое, соответственно, усиливало надзор губернатора над органами городского самоуправления. Прежняя система выборов - с разделением плательщиков налогов на три курии - была отменена, и право избрания гласных было предоставлено лишь домовладельцам и лицам, содержащим торгово-промышленные предприятия. Во главу угла была поставлена политика народного самодержавия.

Не обнадежило либерально настроенные круги и вступление на престол Николая II. На приеме земских депутаций в январе 1895 года он произнес свои знаменитые слова с осуждением «бессмысленных мечтаний» об участии представителей земства в государственных делах: «Пусть все знают, что я, посвящая все свои силы благу народному, буду охранять начала самодержавия так же твердо и неуклонно, как охранял его мой покойный незабвенный родитель».

Властям казалось, что для надзора за жизнью села и сохранения в нем порядка было сделано все. Но здесь и заключалось их главное заблуждение: с появлением в селах личных землевладельцев, ремесленников, купцов, врачей, учителей, имевших особые права и иное налоговое бремя, основная тяжесть содержания всего этого разнородного сельского сообщества ложилась на плечи исключительно крестьянской общины, повязанной круговой порукой. Это не только вынуждало крестьян бежать от нищеты в города, но и оставляло сами села в неустроенном виде на долгие годы. Только система всесословного волостного самоуправления могла должным образом справиться с логичным обложением всего местного сообщества как государственными податями, так и земскими сборами.

Манифест от 26 февраля 1903 года подвел итог мучительно вырабатываемому законодательству об отмене круговой поруки и одновременно обнажил всю противоречивость проводимой реформы. С одной стороны, заявлялось об отмене круговой поруки, с другой - утверждалась незыблемость общинного землевладения, с третьей - звучал призыв для поиска способов облегчения крестьянам выхода из общины. Но, в конечном счете, все свелось к расширению прав губернаторов и усилению полицейского контроля. Так, видимо, коронная власть понимала суть обещанных мер по децентрализации государственного управления и передаче части своих полномочий местным органам.

Окончательное освобождение крестьян?

Казалось, что с приходом к власти Петра Столыпина возникло понимание неизбежности создания более мелкой, чем уезд, территориальной единицы для успешного выполнения волостью ее административных и хозяйственных функций. Необходимо было официально признать, что крестьянская волость давно перестала быть односословной, что помещики наравне с крестьянами и представителями «городских» профессий должны входить в состав волостных гласных, что необходим переход от сословных к имущественным куриям на выборах уездного земства.

Проект реформы местного управления, в том числе и самоуправления, разрабатываемый Столыпиным, был рассчитан на приход в уездное земство «крепкого крестьянства». Ради этого разрабатывались и конкретные меры. Главный тормоз для прогрессивного развития сельского хозяйства, для развития хуторской и кооперативной форм хозяйствования Столыпин видел в общинном землевладении - не в самой общине как таковой, а в принудительности этой общинной формы владения и пользования землей. Поэтому он решил предоставить крестьянам право свободного выхода из общины и перехода к личной земельной собственности. Этим он резко порывал с вековой политикой русского правительства, которое еще недавно заявляло о необходимости сохранения общинного землевладения.

В августе и сентябре 1906 года были изданы указы о передаче Крестьянскому банку казенных и удельных земель сельскохозяйственного пользования для продажи их на льготных условиях крестьянам, нуждающимся в земле. А 5 октября был издан очень важный, но мало кем замеченный указ об уравнении крестьян в гражданских правах с другими сословиями. Этим указом завершилось окончательное освобождение крестьян, провозглашенное 19 февраля 1861 года. Отныне крестьяне могли, по желанию, поступать на государственную службу, в учебные заведения, не спрашивая разрешения «мира». Наконец, 9 ноября был издан знаменитый указ о праве выхода из общины с принадлежащим каждому крестьянину земельным наделом.

Столыпин готовил почву для создания волостных земств с одновременным введением земств в тех краях, где их еще не было, с последующим расширением прав волостного земства. Он видел опору в «разумных и сильных, а не пьяных и слабых», в средних, нормальных крестьянах, а не в кучке богатеев-кулаков. «А для уродливых исключительных явлений надо создавать исключительные законы», - говорил он.

Гибель Столыпина оборвала осуществление намеченных им реформ. Особенно губительные последствия имел срыв законопроекта о волостном земстве - одного из решающих в столыпинском пакете законов. Фактически речь шла о создании механизма реализации гражданского равноправия крестьян с другими сословиями.

Введение земских учреждений - одно из самых крупных достижений эпохи великих реформ. Столыпин намеревался сделать земство подлинно всероссийским, то есть распространить его на всю страну и подвести под земство прочную основу в лице волостного земства, придав ему внесословный характер. Волостные земства (крестьянское мирское самоуправление), по мысли Столыпина, должны были включиться в общенациональную систему земств. Это был бы крупный шаг на пути превращения крестьянина - «сеятеля и хранителя» - в полноправного гражданина. С принятием законопроекта о волостном земстве была бы выстроена и единая по вертикали и горизонтали всероссийская система самоуправления, единая система народного представительства - повсеместно, на всех уровнях.

В период буржуазных реформ 1917 года, проводимых Временным правительством, происходит долгожданное расширение полномочий и компетенции земских органов. Делается очень много: местное самоуправление вводится везде и на всех уровнях, учреждается и волостное земство, самоуправление вводится в железнодорожных, пристанских, фабрично-заводских, рудничных, промысловых и даже в некоторых дачных поселках. Словом, местное самоуправление приближалось к населению. Но было слишком поздно. Большевики поймали ветер в свои паруса и в октябре совершили государственный переворот, названный позднее Великой Октябрьской социалистической революцией.