№4, 2005

Финансовые проблемы пенсионной системы

Финансовое состояние пенсионной системы России, по оценкам специалистов Пенсионного фонда Российской Федерации (далее - ПФР) и Всемирного банка, можно охарактеризовать как нестабильное. Снижение с 1 января 2005 года ставки единого социального налога (ЕСН) с 26 до 20 процентов от размера заработной платы, направляемого на пенсионное обеспечение, привело к возникновению текущего и долгосрочного дефицита бюджета ПФР. Согласно прогнозу на ближайшую и среднесрочную перспективу, дефицит будет расти с 308,9 миллиарда в 2006 году до 656,9 миллиарда рублей в 2008 году.

Вопрос в том, что финансовое состояние пенсионной системы любой страны зависит от значительного количества факторов. И прежде всего - от экономической ситуации, демографического развития и эффективности управления. Их взаимовлияние требует многовариантных расчетов и учета значимости каждого.

Изменение возрастной структуры населения России (см. табл.) по основным характеристикам совпадает с общемировыми тенденциями. Демографическое старение населения страны вызвано, в первую очередь, снижением рождаемости и уменьшением доли и численности занятого населения (сужением основания возрастной пирамиды). В то же время, в отличие от развитых стран, в России повышенная смертность в трудоспособном возрасте усугубляет эту неблагоприятную тенденцию. В связи с этим рост пенсионной нагрузки, прогнозные оценки ее дальнейшего увеличения входят в число основных долгосрочных факторов, отрицательно влияющих на финансовую стабильность пенсионной системы: если в 1990 году на одного пенсионера приходилось 2,3 работающих, то в 2005 году - 1,8, в 2010 - 1,7, а в 2015 году - 1,6 (прогнозные оценки).

По оценкам экспертов Всемирного банка, при всех макроэкономических сценариях развития экономики страны и тенденции увеличения коэффициента пенсионной нагрузки пенсионная система России будет находиться в состоянии существенного финансового дисбаланса и, прежде всего, в условно-накопительном компоненте, который составит от 1 до 2,5 процента ВВП.

Принципиальные установки и реальность

Важнейшими ориентирами при построении национальных систем пенсионного обеспечения, по мнению специалистов Международной организации труда, являются: экономическая и финансовая доступность, индивидуальная справедливость и социальная эффективность.

Экономическая и финансовая доступность означает, что взносы должны быть доступны как для работодателей, так и для работников с тем, чтобы они могли принимать участие в системах социального страхования. Для этого предусматривается оптимальное и справедливое распределение нагрузки между плательщиками страховых взносов и получателями пенсий и пособий, между различными группами страхователей.

Индивидуальная справедливость подразумевает эквивалентность (или, по крайней мере, жесткую зависимость) объема участия застрахованного в финансировании системы и прав на получение денежных выплат и услуг по социальному страхованию. Социальное страхование - это система, сутью которой являются страховые формы резервирования части заработной платы. Из этого вытекают следующие принципиальные положения: страховые пенсии получают те, кто делал взносы (или их иждивенцы); те, кто больше внес взносов, должен получать большую по размеру пенсию.

Для достижения социальной эффективности системы социального страхования должны обеспечивать минимальные гарантии (как в денежной, так и в натуральной форме) любому участнику системы. Другими словами: размер пенсии должен позволять избегать нищеты, обеспечивать для пенсионеров достойный уровень жизни.

Анализ свидетельствует о том, что ни одному из вышеуказанных принципиальных подходов МОТ по организации национальных систем социального обеспечения пенсионная система России в настоящее время не соответствует. Так, финансовое бремя несут только работодатели, для многих из которых платежи являются чрезмерными. Особенно это проявляется по отношению к дисциплинированным плательщикам взносов. И, напротив, значительная часть работодателей (до 40-50 процентов от их численности) пользуются либо льготными режимами (малый бизнес, сельскохозяйственное производство), либо выплачивают значительную часть заработной платы (до 60-80 процентов) в «конвертах». Это позволяет им «экономить» на пенсионном страховании, игнорируя тот факт, что их работники не смогут при такой «экономии» заработать приемлемую по размеру пенсию.

Работники в России вовсе освобождены от финансового участия в формировании своих пенсионных прав, что во многом порождает у них деформированные (иждивенческие) представления о природе пенсионного страхования.

Нарушение первого принципа - оптимального и справедливого распределения нагрузки между плательщиками страховых взносов и получателями пенсий - вызывает нарушение второго принципа - индивидуальной справедливости при построении пенсионной системы.

Эквивалентность взносов и пенсионных выплат соблюдается только для сравнительно узкого слоя граждан, заработная плата которых близка к средней по стране. Для работников с высокой заработной платой эквивалентность взносов и выплат не соблюдается. Коэффициент замещения пенсий у них составляет всего 5-15 процентов от размера их заработной платы. В связи с этим ситуация в пенсионном обеспечении России такова, что и средний размер пенсии составляет всего 27,5 процента от средней заработной платы, что примерно в два раза меньше величин, рекомендованных Международной организацией труда.

Более того, сложившаяся тенденция развития пенсионной системы России в средне- и долгосрочной перспективе будет все более ухудшать положение пенсионеров. По прогнозам Пенсионного фонда России, уже в 2008 году коэффициент замещения снизится до 22-24 процентов от средней заработной платы.

Что касается обеспечения минимальных гарантий участникам пенсионной системы - соблюдения принципа социальной эффективности, - то и тут положение нельзя признать удовлетворительным. Средняя пенсия по своему размеру составляет всего 108 процентов от прожиточного минимума пенсионера, а по большинству регионов Крайнего Севера и приравненных к ним территорий ее величина аномально низка - 70-80 процентов от прожиточного минимума пенсионеров. Более 40 процентов пенсионеров получают пенсию, которая не обеспечивает их прожиточного минимума.

Налицо - серьезное нарушение баланса интересов застрахованных и страхователей, с одной стороны, и получателей пенсий, с другой, что не позволяет в итоге обеспечивать гарантию приемлемого уровня «замещения» заработной платы при наступлении старости и инвалидности. Это является (наряду с неблагоприятной демографической ситуацией) основной причиной системного кризиса пенсионной системы России, в которой финансовая нестабильность системы выступает его следствием.

Так, несоблюдение принципа строгой зависимости формирования страховых пенсионных прав и размера пенсии приводит к значительному снижению объемов финансовых ресурсов и недопустимому нивелированию дифференциации размеров пенсии. Во многом это связано с существующей финансовой моделью пенсионного обеспечения, в которой значительная часть ресурсов (30 процентов их объема), направляемая на так называемую базовую пенсию, расходуется на выравнивание пенсий и выполнение функции социальной пенсии.

Еще одним каналом отвлечения ресурсов является накопительная часть пенсионной системы, в которой участвуют работающие граждане моложе 1967 года рождения.

Таким образом, анализ текущего финансового состояния исполнения бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации и актуарный прогноз на долгосрочную перспективу показывают резкое углубление негативных тенденций в развитии пенсионной системы, обусловленных, прежде всего, угрозой потери финансовой устойчивости и ее самостоятельности (автономности) в связи с грядущим ухудшением демографической ситуации в стране и несовершенством финансового механизма пенсионной системы.

Реформа на плечах пенсионеров

Неблагоприятные тенденции с финансовым обеспечением пенсионной системы страны будут негативно сказываться на темпах роста размеров пенсий, которые уже в настоящее время недопустимо малы. Материальное положение большинства работников при выходе на пенсию существенно понижается (в 3, а то и в 5, и в 6 раз), что приводит к изменению их социального статуса, вызывает угрозы и риски реально попасть в категорию маргиналов и через два-три года стать бедными, а то и нищими. Например, высококвалифицированный специалист, зарабатывающий 30-40 тысяч рублей в месяц, при выходе на «заслуженный отдых» может рассчитывать на пенсию, размер которой не превысит 2700-2900 рублей, то есть будет вынужден практически в одночасье снизить свой потребительский спрос более чем в 10-12 раз. Его социальный статус подвержен риску существенного понижения.

Социологические исследования свидетельствуют о том, что почти у 90 процентов пенсионеров размеры пенсии недостаточны для покупки одежды и обуви, у 60 процентов - для приобретения необходимых лекарств. В итоге низкие уровни доходов пенсионеров крайне угнетающе воздействуют на их психологическое состояние, являются причиной серьезных стрессов, социальной апатии, а зачастую и психологических срывов людей, переживающих подобные изменения в своем образе жизни.

Следует отметить, что во многих странах базовые пенсии, которые играют роль социальной пенсии, финансируются из бюджета, а не за счет пенсионных взносов, финансовые же ресурсы, направленные на накопительную часть пенсии, на переходный период также дотируются государством. Это связано с тем, что необходимо обеспечивать выполнение накопленных обязательств по старым пенсионным законам, а поэтому изыскивается специальный финансовый источник для этих целей.

В России введение новых пенсионных законов существенно урезало (с финансовой точки зрения) ранее накопленные пенсионные права граждан. Так, отвлечение финансовых ресурсов на накопительную часть пенсий приводит к существенному уменьшению размеров пенсий нынешним поколениям пенсионеров, и это будет продолжаться еще на протяжении 20-25 лет. Другими словами: все финансовые издержки переходного периода несут нынешние пенсионеры.

Это не позволит не только в ближайшее время, но и в среднесрочной перспективе одновременно обеспечить повышение минимальных размеров пенсий до уровня прожиточного минимума и сформировать право на страховую пенсию в размерах, соответствующих финансовому вкладу большинства застрахованных работников. Цели пенсионной реформы 2002 года не только не будут достигнуты, их результаты будут для пенсионеров еще более несправедливыми, чем до реформы, уменьшится и социальная эффективность пенсионной системы.

Как показывают расчеты, для значительной доли пенсионеров, заработная плата которых была в период трудовой деятельности выше средней по стране, государство обеспечивает реализацию пенсионных прав в неполном размере. Диапазон нереализуемых прав составляет 30-60 процентов от тех объемов страховых сумм, которые были накоплены в течение трудового периода, и в дальнейшем положение будет все более ухудшаться.

В итоге в России пенсионная формула и задаваемые ею параметры распределения финансовых ресурсов приводят к «сплющиванию» страховых пенсий намного большему, чем это можно позволить для работающих, и подрывает мотивацию к зарабатыванию страховых пенсий у 5-6 (5-10) верхних децилей застрахованных работников.

Алгоритм решения

Пути преодоления назревших проблем в основном понятны.

Первое. Требуется достаточно быстро повышать заработную плату - с тем, чтобы мы вышли на пропорцию (долю заработной платы в ВВП) к 2008-2009 годам на уровень 32-34 процента от ВВП (в странах Западной Европы и США эта величина находится в диапазоне 45-60 процентов ВВП).

Второе. Необходимо принять кардинальные меры по снижению дифференциации заработной платы. Это задача еще более крупная. Но ее решение крайне необходимо как для становления институциональной основы пенсионного страхования, так и для достижения цивилизованных уровней заработной платы и социальной защиты пенсионеров и инвалидов с ориентацией не на суженную модель воспроизводства населения, а на расширенную (по качеству и в абсолютном выражении). Данная мера позволит решить ряд других крупных задач, например, снизить страховую нагрузку на работодателей путем уменьшения размеров страховых тарифов, а кроме того - законодательно установить верхнюю планку заработной платы, выше которой страховые взносы не начислять. Установление такой правовой нормы Министерство экономики пыталось инициировать еще в 1999-2000 годах, однако это предложение было заблокировано Минфином России. Решение данной задачи остается весьма актуальным и сегодня. Опыт развитых стран свидетельствует, что в качестве верхней планки можно принять величину, равную 150 процентам от средней заработной платы в промышленности. Это простая и удобная форма регулирования комплекса вопросов в этой сфере, и к тому же она очень наглядна для застрахованных.

Третье. Крупной задачей, которую предстоит решить в процессе формирования цивилизованной системы социального страхования в России, является введение платы самих застрахованных. У нас в стране эта идея не реализуется по простой причине - крайне низкая заработная плата у большинства работающих. Поэтому необходимо законодательно установить алгоритм ее повышения. Например, при достижении ее среднего уровня до величины более 80 процентов от средней заработной платы в промышленности ввести обязательные страховые платежи самих работников на цели пенсионного и медицинского страхования.

Четвертое. Во многом успешное решение третьей задачи тесно связано с проблемой собственности страховых средств. Это принципиальный вопрос, без него мы никуда не продвинемся. Следует признать на законодательном уровне эти средства в качестве собственности страхуемых работников, право на которую они реализуют при наступлении страховых случаев (старости, инвалидности, утраты кормильца, болезни и т.д.). Если мы решим вопрос собственности, то можно потом при поэтапном повышении заработной платы вводить и страховые взносы самих работников. Повысили заработную плату работникам, например, на 500 рублей - значит, можно, условно говоря, 100 рублей направить на их личные счета на пенсионное, медицинское и другие виды социального страхования.

Пятое. Нам не удастся уйти от решения задачи законодательного определения величин дотаций из федерального бюджета в систему пенсионного страхования. Это обусловлено комплексом причин и необходимостью переходного периода построения развитых рыночных и страховых отношений, когда не хватает ресурсов работодателей и работников. Эти ресурсы государство должно предоставлять на цели компенсации определенных видов социальных рисков, которые носят объективный характер. Северные риски, риски профессионального труда - затраты по ним государство обязательно должно дотировать.

Шестое. Пора решить проблему профессиональных пенсий. У нас приблизительно каждый пятый работающий в промышленности имеет право на досрочную пенсию в соответствии с так называемыми списками 1 и 2. При этом за два последних года никто из них не заработал ни одного дня прав на досрочное пенсионное обеспечение. Это не просто законодательное упущение, это крупный законодательный провал, который необходимо срочно решать. В противном случае не только суды первой инстанции, но и Конституционный, и Верховный суды будут вынуждены работать по данной проблеме в ближайшее время «без выходных».

И последнее, седьмое, предложение. Нам не обойтись без решения вопроса специального финансирования северных пенсий. Ведь, когда люди получают заработную плату в размере 35-40 тысяч рублей, а пенсию в размере 3-3,5 тысячи, что составляет 8-12 процентов от заработной платы, это несправедливо ни с какой точки зрения. Поэтому представляется целесообразным определить финансовую схему для этого вида пенсионного страхования.

Данные семь предложений не исчерпывают всего круга требующих своего решения проблем, они являются приоритетными и первоочередными при формировании современной системы пенсионного страхования.