№4, 2005

Социальный бюджет 2006 года

Проекты федерального бюджета на 2006 год и финансового плана на 2006-2008 годы разработаны с учетом благоприятной конъюнктуры на мировых рынках энергоносителей и ориентиров бюджетной политики, нацеленных на сокращение бедности, обеспечение доступности и качества услуг здравоохранения и образования. Особенностью бюджетных проектировок на 2006 год и до 2008 года стало применение прогрессивного среднесрочного метода бюджетного планирования, который основан на заданных целях и приоритетах государственной политики на три последующих года.

Заявленные приоритеты и социальные параметры

Для справки. Важнейшими мерами государственной социальной политики в предстоящий период станут заявленные правительством России программные направления деятельности:

Решать назревшие крупномасштабные экономические и социальные задачи намечено с помощью совершенствования механизмов применения программно-целевых методов при планировании и осуществлении бюджетных расходов, а также формирования Инвестиционного фонда. Проект федерального бюджета на 2006 год предполагает 8-9-процентный рост реальных доходов населения. В среднесрочной перспективе размер среднемесячной заработной платы в целом по народному хозяйству в номинальном выражении должен вырасти в два раза (с 6,7 тысячи рублей в 2004 году до 13,5 тысячи рублей в 2008 году), а в реальном выражении в 1,4 раза. При этом в 2006 году среднемесячная заработная плата составит 10,1 тысячи рублей и возрастет по сравнению с 2005 годом на 20,1 процента (рост 2005 года к 2004 году составит примерно 25 процентов).

Индексация пенсий в 2006 году планируется в пределах инфляционных ожиданий, то есть реального их роста не предусмотрено. Более высокие темпы повышения размеров пенсий намечены на 2007 год: средний размер трудовой пенсии к 2008 году возрастет в 1,87 раза; социальной пенсии - в 2 раза, что позволит приблизить ее уровень до 2008 года к прожиточному минимуму пенсионера. В реальном выражении рост трудовой пенсии за 2005-2008 годы составит 34 процента.

Будет продолжен процесс перевода натуральных льгот в денежные выплаты, что позволит повысить общий размер социальных трансфертов населению за 2005-2008 годы в 2,04 раза.

Таким образом, бюджетные проектировки 2006 года и на два последующие после него года свидетельствуют о существенном повышении расходов на социальные цели. В то же время, по оценкам ученых Института экономики РАН¹, в экономике России явно обозначились черты стагфляционного развития, когда нарастание инфляционных процессов сопровождается торможением роста производства, готовым перерасти в спад, и замедлением в связи с этим положительной динамики в социальной сфере. Так, факторы благоприятной конъюнктуры мировых цен и их высокий уровень уже не оказывают стимулирующего влияния на развитие главной экспортной отрасли страны - топливно-энергетического комплекса - и на ощутимое увеличение экспорта. Это признают разработчики проекта федерального бюджета и прогноза социально-экономического развития на среднесрочную перспективу.

Однако каких-либо действенных мер разработчики проекта не предлагают. И в бюджетных проектировках по-прежнему отсутствуют средне- и долгосрочная стратегия развития экономики и механизмы ее реализации, а также меры по проведению эффективной государственной социальной политики. Основными причинами и, одновременно, следствиями стагфляционного типа функционирования экономики являются:

· сохраняющийся и фактически поддерживаемый правительством страны низкий уровень цены рабочей силы, что не позволяет в обозримой перспективе преодолеть суженный тип ее воспроизводства как с позиции качественных, так и в плане количественных характеристик;

· сравнительно высокий уровень инфляции, при котором стоимость кредита превышает уровень рентабельности большинства предприятий, что делает практически недоступным кредит на приобретение жилья для подавляющего большинства населения, на обновление основных фондов на предприятиях, в отраслях социальной сферы и на приобретение предметов длительного пользования населением;

· высокие темпы роста тарифов на энергоносители, услуги ЖКХ, а также все возрастающая стоимость медицинской помощи и образования.

Итак, эффект от существенного повышения объемов финансовых ресурсов, направляемых в социальную сферу, в значительной мере теряется от инфляционных процессов, а самое главное - вряд ли позволит ощутимо изменить ситуацию в области доходов населения, здравоохранении, образовании и ЖКХ. В то же время при благоприятной экономической конъюнктуре на мировых рынках энергоносителей стратегическая задача повышения цены рабочей силы и перехода к расширенному типу ее воспроизводства не только не решается, но и даже не ставится.

В 2006 году будет продолжена бюджетная политика, ориентированная на дальнейшую передачу расходных полномочий на уровень субъектов федерации. В связи с этим по большинству составляющих социальной сферы все большая финансовая нагрузка ложится на бюджеты территорий (см. таблицу 2).

Для справки. В 2006 году на территориальные бюджеты придется более двух третей всех рассматриваемых социальных расходов консолидированного бюджета, в том числе 93,7% по ЖКХ; более 76% - по здравоохранению и образованию; 65% - по социальной политике.

В целом расходы на социальные цели в территориальных бюджетах составят в 2006 году 8,7 процента ВВП, а в консолидированном - 11,3 процента ВВП, то есть показатели несколько ниже, чем в 2005 году. При этом имеющиеся данные свидетельствуют, что существенных сдвигов в социальной защите и поддержке населения через территориальные бюджеты не происходит. Другими словами: о качественных преобразованиях в социальной сфере, о «социальном прорыве» в повышении качества жизни населения в ближайшее время говорить не приходится.

Кроме того, ситуацию усугубляет то, что в проекте федерального бюджета на 2006 год финансового обеспечения передаваемых полномочий не предусмотрено. Так, намечаемое повышение заработной платы работникам бюджетной сферы потребует значительных финансовых ресурсов за счет средств бюджетов субъектов федерации, которых у многих из них может оказаться недостаточно, что потребует выделения из федерального бюджета дополнительной финансовой помощи на указанные цели.

Расходы на финансирование отраслей социальной сферы (образование, культура, здравоохранение, ЖКХ и социальная политика) в проекте федерального бюджета на 2006 год определены в сумме 643,65 миллиарда рублей, что на 38,3 процента выше соответствующего показателя 2005 года. В общих же расходах федерального бюджета доля расходов на финансирование отраслей социальной сферы уменьшится на 0,8 процентных пункта: с 15,0 до 14,2 (см. таблицу 3), что, по крайней мере, в три раза меньше доли среднемирового показателя бюджетных расходов на социальные функции государства. Следует отметить, что по показателю доли в ВВП увеличение социальных расходов составит 0,2 процентных пункта и достигнет 2,65 процента ВВП.

Среди заявленных российским правительством приоритетов проекта федерального бюджета-2006 особенно подчеркнуты «рост благосостояния населения» и «уменьшение бедности». Однако конкретные параметры большинства компонентов его социального блока принципиально не отличаются от параметров предыдущих бюджетов (федерального и консолидированного), которые нельзя назвать «социальными» при невысоких размерах заработной платы работников бюджетной сферы, низких объемах расходов на здравоохранение, образование, культуру и социальное обеспечение. В связи с этим социальные характеристики рассматриваемого проекта нельзя оценить однозначно, например, в терминах «положительная» или «отрицательная» динамика расходов. Так, высокий рост расходов в проекте федерального бюджета на 2006 год на ЖКХ, здравоохранение и образование связан с необходимостью компенсировать диспропорции и недофинансирование территориальных бюджетов, которые возникли после передачи полномочий по исполнению данных функций на региональный и муниципальные уровни.

О результатах финансового обеспечения бюджетных расходов по этим статьям можно будет судить не раньше конца первой половины 2006 года, когда «устоится» сложное сочетание ответственности, ресурсов (новой и уточненной налоговой базы) регионов и дотаций из федерального бюджета, а также последствий, связанных с отменой налоговых льгот для организаций бюджетной сферы с 1 января 2006 года (земельного налога и налога на имущество).

Пока можно отметить, что по-прежнему остается ряд острых проблем в социальной сфере, важнейшими из которых являются:

· сохраняющаяся неравномерность в доступе к финансовым ресурсам регионов, которая приводит к многократным различиям в уровнях медицинской помощи, образовании, заработной платы, что требует сформулированной государственной политики в выравнивании возможностей регионов в доходах населения, здравоохранении и образовании;

· высокий износ основных фондов и инфраструктуры социальной сферы при крайне недостаточных инвестициях в обновление фондов: около 2-х процентов - в образование и около 3-х процентов - в здравоохранение, что в десятки раз меньше, чем требуется для исправления положения дел;

· сложившиеся низкие уровни заработной платы работников бюджетной сферы, которые поправить намечаемым ее ростом за три года на 30-40 процентов, по всей видимости, не удастся. Требуется двукратное увеличение заработной платы работникам бюджетных отраслей за трехлетний период и доведение ее минимального размера до 30-40 процентов от средней заработной платы по стране.

Только после системной модернизации заработной платы в стране (после ее упорядочения и повышения) можно будет проводить безболезненно реформы ЖКХ, образования и здравоохранения. При этом ориентиром должен служить не уровень заработной платы 1990 года², а научно обоснованная величина, достаточная для обеспечения качественной жизни на уровне среднеевропейских стандартов потребления.

Таким образом, накопленный с начала 90-х годов прошлого века комплекс проблем, связанный с недофинансированием социальной сферы страны, можно решить только с помощью системных, крупномасштабных государственных программ.

Для справки. В консолидированном бюджете на 2006 год предусматривается выделить на финансирование: здравоохранения - 607,2 миллиарда рублей (или 2,5% ВВП); образования - 885 миллиардов рублей (или 3,6% ВВП). С позиции нормативного обеспечения данные объемы финансовых ресурсов на душу населения составляют всего половину от величины средств, которые рекомендует Всемирная организация здравоохранения (5% ВВП - на здравоохранение) и «подсказывает» мировая практика распределения средств на социальные функции государства не только в промышленно развитых, но и в большинстве стран с переходной экономикой (см. таблицу 4).

Следует в связи с этим отметить, что социальные бюджеты в большинстве промышленно развитых стран служат для реализации целей по повышению качества жизни населения и являются эффективными механизмами перераспределения произведенного национального продукта. Так, в промышленно развитых странах через бюджет «проходит» до 50 и более процентов ВВП, а доля социальных расходов составляет, как правило, 22-25 процентов ВВП (Германия, Италия и Франция)³.

В России государство использует механизмы бюджетного распределения средств весьма «вяло». С помощью консолидированного бюджета распределяется не более 30 процентов ВВП, а с помощью федерального бюджета - не более 20 процентов ВВП, что крайне недостаточно для страны с высокой степенью региональных и отраслевых различий. А на социальные нужды расходуется не более 12 процентов ВВП, что в два раза меньше, чем в развитых странах.

Существенно и то, что социальные бюджеты в большинстве промышленно развитых стран мирового сообщества, несмотря на регулярно проводимую политику критического пересмотра целесообразности тех или иных форм социальной поддержки населения и проводимую их «санацию», растут в абсолютных размерах, а во многих странах и в относительных. Во многом это объясняется эффектом традиции и «устойчивого привыкания» населения к определенным формам социальной поддержки, а поэтому власть редко рискует кардинально уменьшать размеры социальной помощи.

Кроме того, возникает необходимость в новых видах социальной поддержки, что связывается с необходимостью обеспечения более высокого качества рабочей силы и переходом, по сути дела, на непрерывное образование и переподготовку кадров, с расширением «гибкости труда» и повышением масштабов миграционных потоков, со старением населения и применением дополнительных форм и программ оздоровления, реабилитации пожилых работников и т.д.

К четким критериям и ощутимым результатам

Высокая актуальность обеспечения для жизнедеятельности населения нормального функционирования качественной по уровню социальной сферы страны настоятельно требует от главного финансового документа четких критериев и показателей его применения. Их отсутствие приводит к тому, что ни по форме, ни по содержанию данного документа нельзя судить об уровне эффективности требуемых модернизационных преобразованиях в социальной сфере. Это не только не вызывает оптимизма от декларируемых целей и показателей, но и не исключает опасения по поводу общественного спокойствия и социального мира, которые могут возникнуть при дальнейшем осуществлении социальных реформ.

В связи с этим следует детально и четко изложить основные этапы, значимые «реперные» точки реформы ЖКХ, здравоохранения и образования с указанием сроков осуществления программных мероприятий и их конечных результатов в количественном выражении. Граждане страны поддержат модернизационный проект в случае четких ориентиров развития социальной сферы и заявленных обязательств исполнительной власти по недопущению в дальнейшем «непопулярных мер».

Для обеспечения эффективной модернизации основных секторов социальной сферы целесообразно разработать общенациональную (структурированную по главным направлениям) программу, которая включала бы в себя федеральную и согласованные с ней региональные программы. В качестве предпосылки и подготовительной работы для этого важно оценить приоритеты при проведении модернизационных преобразований и финансовые ресурсы, а также определить исполнительные органы и сроки осуществления крупных программных мероприятий.

Следует выявить возможности как регионов, так и конкретных инвесторов, определить объемы требуемых ресурсов и уточнить роль различных органов и частных инвесторов в финансовом обеспечении программных мероприятий, разработать и взять под контроль весь пакет организационных вопросов по законодательному обеспечению модернизационных решений.

Итогом данной работы должны стать ощутимые результаты, например, по увеличению рождаемости и продолжительности жизни населения, повышению качества образования и медицинской помощи.

Кстати

(Разбросать на вертикальных плашках.)

Все зависит от напора в трубе

Когда на заседании правительства обсуждался проект бюджета-2006 и трехлетний финансовый план, не обошлось без привычного рефрена о том, что, согласно задаче, поставленной президентом страны, «ВВП должен быть удвоен». Как только министр экономического развития и торговли Герман Греф попытался сказать, что прогноз может быть скорректирован как в «плюс», так и в «минус», премьер Михаил Фрадков осадил его: «О корректировке в сторону понижения не может быть и речи». В остальном обсуждение будущего бюджета напоминало слаженный оркестр. Премьер не скупился на комплименты главному финансовому документу страны: впервые-де Россия получит бюджет развития. И вообще в нем очень многое впервые. К примеру, Инвестиционный фонд в размере 70 миллиардов рублей. Правда, еще неизвестно, будет ли из него хоть что-то потрачено - из-за отсутствия полноценных проектов для вложений. А еще сильно выросли расходы на социальную сферу. Остальное - вполне традиционно, в духе «человек предполагает, а нефть располагает».

Все, что ни есть в родном Отечестве, зависит только от напора в трубе. Исходя из этого, высчитываются и ожидаемый курс валют, и повышение зарплат, и даже рост самого ВВП. Так что, если цены обвалятся, министрам вместо ласкающего слух слова «профицит», который, по утверждению вице-премьера Александра Жукова в 2006 году превысит 776 миллиардов рублей, придется возвращаться к подзабытым терминам «дефицит», «секвестр» и так далее.

Чисто бухгалтерская политика

Многие сегодня не понимают, почему наши министры гордятся, что в России бюджет с профицитом. И любому неэкономисту понятно, что это искусственное уменьшение возможностей и без того скудного бюджета. А проблем в России несть числа! Даже в США, чья экономика по сравнению с нашей - небо и земля, дефицит бюджета составляет 427 миллиардов долларов. Неужели наше правительство умнее? Россия в отличие от всего мира, как утверждает академик РАН Дмитрий Львов, «живет по собственной финансовой идеологии». Везде дефицит бюджета - это один из определяющих параметров эффективности проводимой политики. Все страны при составлении бюджетов исходят из того, какие задачи необходимо решать. Какие цели ставит перед собой та же Америка? Обеспечить здоровье граждан, провести молодежные программы, научные исследования.

- На заботу о здоровье людей в США выделяется в шесть раз больше средств, чем на военный бюджет, - вот это, я понимаю, расставленные приоритеты. И уже под решение этих задач подстраивается вся финансовая система, - говорит Д.Львов. - Наше же правительство проводит чисто бухгалтерскую политику: сколько есть доходов, сколько их надо распределить.

Всегдашние замечания

- Наши всегдашние замечания к правительству и в этом году остались в силе, - говорит секретарь ФНПР Галина Стрела, комментируя ход рассмотрения проекта бюджета-2006 профсоюзной стороной.

Среди этих замечаний - отсутствие четкого и понятного консолидированного бюджета, который не отделим от интересов регионов. Далее, профсоюзы смущает, что правительство «откладывает» себе значительные резервы, возобновляя таким образом практику «раздачи слонов» самым настойчивым лоббистам.

Наконец, правительство не обеспечивает серьезного приближения минимальной зарплаты к прожиточному минимуму. А ведь за «минималкой» тянется уровень всей оплаты труда, зарплаты растут недостаточно быстро для того, чтобы насытить страховые фонды, чтобы из этой зарплаты работники могли обеспечить все коммунальные платежи и т.д. В результате остается очень много претендентов на социальную помощь, на жилищные субсидии. То есть появляется еще необходимость иметь ресурсы на ряд социальных направлений, например, на социальную помощь. Но ведь это несерьезно, когда треть населения претендует на тот или иной вид социальной помощи!

- Не работая над реальным повышением уровня зарплаты, никогда не освободить бюджет от тех социальных расходов, от которых можно было бы его освободить. Без серьезной работы над зарплатой эти проблемы не решаются, - считает Г.Стрела.

По мнению ряда экспертов, в проекте бюджета на 2006 год заложено немало мин. Их грозящий эффект можно сравнить с последствиями монетизации льгот. Например, повышение окладов федеральным бюджетникам на 20 процентов…. Оно произойдет неравномерно, в три этапа. 15-18-й разряды тарифной сетки получат существенную прибавку. А те, у кого разряд с 1-го по 4-й, останутся ниже прожиточного минимума (3375 рублей на 2006 год). Обещанное В.Путиным повышение окладов врачам и учителям также вызывает вопросы. Если провести его строго формально, возникнут опасные диспропорции. В профсоюзах медработников и работников образования уже возникло напряжение.

Но это не единственные претензии к проекту бюджета. Эксперты отмечают его непрозрачность и даже говорят о нем, как о зоне, свободной для коррупции, - расходы ведомств не расписаны по статьям, отдельные траты (например, на местное самоуправление) никому не подконтрольны. Уровень инфляции - 8,5 процента - явно ниже ожидаемого, что даст в распоряжение Минфина миллиарды «лишних» денег. Удивительно при этом, зачем планируются 1,1 миллиарда долларов иностранных займов, если бюджет и так пухнет от нефтедолларов!

Удача правительства

«Федеральный бюджет на 2006 год будет сбалансирован даже в случае снижения цен на нефть в два раза», - заявил вице-премьер РФ Александр Жуков. Государство в любом случае сможет в полном объеме выплатить все внешние долги и выполнить социальные обязательства перед гражданами. По мнению вице-премьера, профицит бюджета последних лет был вызван не только высокими ценами на нефть и газ. Но и тем, что «удалось в корне изменить финансовую и денежно-кредитную политику».

¹См.: Экспертное заключение на проект Федерального бюджета на 2006 год и прогноз социально-экономического развития Российской Федерации / Авторский коллектив: В.К.Сенчагов, М.И.Гельвановский, Н.Г.Гловацкая и др. - М.: Институт экономики РАН, 2005. - С. 6.

²Уровень 1990 года не может служить ориентиром для настоящего периода по следующей причине: в советское время заработная плата «подкреплялась» отсутствующим в настоящее время институтом общественных фондов потребления (централизованных и децентрализованных), размеры социальной поддержки которых обеспечивали для практически всего населения около четверти его реальных доходов. Поэтому для того, чтобы выйти на советский уровень благосостояния населения, потребуется увеличение заработной платы, по крайней мере, вдвое - примеч. автора.

³См.: European Economy. - 1999. - № 68. - P. 218.