№3, 2005

Виртуальность и реальность власти

Можно себе представить, как далеко ушло бы в своем развитии местное самоуправление в нашей стране, если бы официальные декларации превращались в конструктивные замыслы и реальные действия. К тому же - не просто декларации: речь идет о конституционной норме, а также о факте ратификации Европейской хартии о местном самоуправлении. Где бы мы были уже сегодня, если бы… очередные меры всякий раз становились продолжением предыдущих, а не противоречили им. А то пока мы или топчемся на месте, или, того хуже, делаем, по выражению классика, «шаг вперед - два шага назад».

Кто бы из думающих и умелых местных руководителей возражал против реформы, нацеленной на повышение самостоятельности низовой власти! Конечно, это в конечном счете - торжество свободы, достоинства, самостоятельности. Конечно, это - простор для реализации собственных возможностей, инициативы. Словом, разумный курс. И, безусловно, как сказал мне один опытнейший глава районной администрации из российской глубинки: «Мы люди законопослушные и будем стараться делать все, что предписывает федеральный центр в части развития местного самоуправления, причем наилучшим образом».

Однако удастся ли именно «наилучшим образом»? Тут мой собеседник не удержался от упрека в адрес законотворцев и центральной власти в целом. Почему бы «внедряемые» ныне меры не предпринять 10-12 лет назад, когда еще было совсем свежо восприятие положения новой Российской Конституции о развитии местного самоуправления? Когда еще отток кадров в крупные промышленные и торговые центры (в поисках работы и лучшей жизни) не обескровил до недопустимой степени деревни, поселки, малые города? Когда еще местную жизнь не захлестнула столь беспощадным образом новая волна пьянства?

В самом деле, с кем ни заговори, будь то депутаты, будь то руководители-практики, камнем преткновения в деле внедрения в жизнь положений Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» называют нехватку квалифицированных кадров. Их надо готовить! Впрочем, «квалифицированных» - громко сказано. Проблема глубже. «В иных муниципальных образованиях нового образца дюжины трезвых мужиков не найдется для представительного органа местной власти!» Это в беседе со мной вторит своему коллеге другой опытный руководитель района. Да я и сам свидетель того, как в одном поселке долго искали на пост главы администрации мужчину «в самом расцвете сил», а потом, отчаявшись, выбрали женщину-фельдшера, которая «умеет делать уколы».

Подобные рассуждения служат иллюстрацией к тезису о неоптимальности и непоследовательности некоторых организационно-политических мер, о расхождении конкретных действий с продекларированной целью. Теперь - о трех шагах назад.

Однозначно: в соответствии с Российской Конституцией именно на само население возложена прямая ответственность за формирование, становление и развитие местного самоуправления. Именно это самоуправление должно было стать основой конституционного строя в стране. Однако где они - последовательные шаги государства по созданию не на словах, а на деле такой основы? Этот процесс был пущен на самотек, что оказалось альтернативой какому бы то ни было управлению. Какое самоуправление без конкретных полномочий? Ни тебе влияния на формирование местного бюджета, ни возможностей для рационального хозяйствования, ни права обращения в Конституционный суд, чтобы защитить себя от произвола при несогласованности действий государственных органов разного уровня по отношению к населению.

«Процесс пущен на самотек» - это мягко сказано. Дело в том, что под лозунгом реализации конституционных положений о развитии местного самоуправления в законодательном же порядке произошло отступление назад по ряду важных позиций. Это касается, например, установления органами самоуправления местных налогов и сборов. В августе 1995 года данное право было подтверждено Законом «Об общих принципах местного самоуправления». Условно это можно назвать шагом вперед. По меньшей мере, был сделан дополнительный акцент в конкретной проблеме. Однако два последующих закона не оставили и следа от указанного права органов местного самоуправления: одноименный закон от 6 октября 2003 года и Закон «Об изменениях в Бюджетном кодексе», принятый в августе 2004 года. Именно два шага назад. О тормозящих механизмах этих шагов, впрочем, со всеми подробностями уже было сказано в «Социальном партнерстве» № 2 за текущий год (в статье А.Смирнова и И.Пушкиной «Есть ли у нас местное самоуправление?»).

Облагодетельствовать здесь и сейчас!

В чьих руках власть - это вопрос-проблема. Кто управляет страной: народ или узкий круг лиц? Такой вопрос задавали соотечественникам специалисты Аналитического центра Юрия Левады. Результаты получились неутешительными для отечественной демократии. Затруднились ответить 11 процентов опрошенных. Власть под контролем народа - так считают 6 процентов из них. Подавляющее же большинство граждан (судя по позиции 83 процентов опрошенных) убеждено, что власть находится в руках узкого круга лиц, неподконтрольных народу. Вот такова атмосфера для созидательной работы в сфере совершенствования управления страной в целом. Сказать «госуправления» теперь недостаточно, потому что в свое время самоуправление на местах было обособлено в «самостоятельное» звено - отделено от государства. Как церковь.

Конечно, многие наши беды (тот же откат назад) проистекают из того, что законодательная власть оказалась, по сути, в услужении исполнительной. Первая второй то и дело кланяется в пояс, что часто демонстрируется публично, причем и по форме, и по существу. В то же самое время официальные обращения депутатов к правительству долго остаются неуслышанными: реакция на них нулевая. Правительственные же чиновники то и дело понукают думских депутатов, словно директор предприятия своего юриста: найди, мол, правовое объяснение-оправдание моим действиям.

Вот и в случае с Законом «О местном самоуправлении». Чиновники говорят: механизм запущен, муниципальные округа нарезаны… Правительство решило облагодетельствовать народ и заявило об этом. Теперь, если вы, депутаты, своими поправками к уже действующему закону притормозите его вступление в полную силу, в полном объеме, вся ответственность перед людьми, которые «не будут осчастливлены своевременно, здесь и сейчас» (с 1 января 2006 года), ляжет на вас.

Характерно, что в то же самое время, что касается вопросов финансирования местных бюджетов, в правительстве без обиняков заявляют: это не наши проблемы, все это должно решаться на местах. Большие либералы! Симптоматично суждение заместителя председателя правительства Ставропольского края Татьяны Погореловой, прозвучавшее на слушаниях в Госдуме по вопросам реализации Федерального закона «О местном самоуправлении»: «Мы собирались укрепить местное самоуправление, а сами еще меньше расходов оставили ему. Принципиальный вопрос - почему это происходит?»

Некоторые знающие эксперты, между тем, акцентируют внимание не столько на роли местных бюджетов, финансово-экономических возможностях муниципалитетов, сколько на экономической состоятельности самих граждан. До нее еще ох как далеко! Об этом, однако, на слушаниях не говорилось. А без такой - экономической - состоятельности нет сколько-нибудь значимой самостоятельности, ответственности, инициативности, достоинства граждан - о чем уже шла речь выше. О каком же самоуправлении при таких обстоятельствах может идти речь? Словом, движение по форме возможно. А вот по существу?

Достаточно с должной ответственностью взглянуть на хорошо известные факты. Минимальный размер оплаты труда (пресловутый МРОТ) до сих пор не дотягивает (во всяком случае, во множестве регионов) и до половины совершенно скромного прожиточного минимума. Во множестве городов почти нет еще не обанкротившихся предприятий и не проворовавшихся директоров. В иных муниципальных округах до 70 процентов жителей получают адресную социальную помощь. Непонятен в данном случае смысл «адресности», то есть не только как действия точной направленности, но и как результата выявления «меньшинства» истинно нуждающихся на фоне «большинства» более-менее нормально живущих.

Если такова реальность - 70 процентов нуждающихся - значит, сам подход к ситуации - виртуальный. База не та. Получается, как и в случае с монетизацией льгот: занимались года два-три паровозным свистком, а не самим паровозом, причем занимались всем миром - всеми ветвями власти в центре и на местах. Такой бы активности да лучшее применение!

Признание со стороны правительства в том, что на самом деле надо было сначала создать «базу», состоялось. Однако на продвижении в жизнь Закона «О местном самоуправлении» оно до сих пор не очень сказывалось. Например, масштаб работ, связанных с развитием местного самоуправления, несопоставимо больше монетизации, финансовая база отличается лишь немного. «Это абсурд!» - считает глава города Глазова, президент Союза малых и средних городов России Владимир Перешеин. У нас есть люди, которые могут управлять, руководить, хозяйствовать. Но мало кого при этом устраивает роль, по выражению В.Перешеина, «кризисного управляющего».

И еще. Разве нельзя изначально видеть и учитывать разницу между муниципальными округами где-то в тундре и, например, в крупном городе средней полосы страны? Все другое! И задачи, и возможности: физические, интеллектуальные, финансовые и прочие. Разве нынешняя «нарезка» муниципальных округов может и должна быть самоцелью? Как, к примеру, и начавшийся процесс объединения субъектов федерации? Целью-то, между прочим, должно оставаться достижение эффективности управления. Той эффективности, которая обеспечивает благосостояние людей.

Сознательное игнорирование реальной обстановки - яркое выражение «пасования» теории перед практикой. Претензии на высокую теорию, на научность со стороны «законотворцев» никчемны, если они на самом деле уходят от такого принципа, как учет всех обстоятельств, всех факторов. Характерна при этом позиция представителей регионов - участников эксперимента по реализации основных положений Закона «О местном самоуправлении». Так, будучи сторонниками «внедрения» закона, они, тем не менее, указывают на явные свидетельства неготовности страны к этому ответственному акту. Среди причин называют острую нехватку квалифицированных кадров для новой работы и опрометчивое уравнивание в правах таких, к примеру, муниципальных образований, как безлюдные сельские (или полупустынные) местности и перенаселенные районы мегаполисов. Нелепо, к примеру, переводить на дотационный режим города, которые на самом деле являются донорами. Это - позиция мэра города Новосибирска, президента Ассоциации сибирских и дальневосточных городов Владимира Городецкого. Разве он не прав?

Гладко было на бумаге…

В чем-то, конечно, есть движение вперед. Но больше - топтание на месте. Налицо иллюзия прогресса, оборачивающаяся на деле откатом назад. Это опасно. Вот еще некоторые штрихи из впечатлений от дискуссии в Думе.

Открывая парламентские слушания, первый вице-спикер нижней палаты Любовь Слиска с гордостью за депутатский корпус отметила, что нынешний год «можно без преувеличения назвать годом реформ, потому что мы приняли много реформенных законов». Каких?Тех самых, благодаря которым началась реформа по замене натуральных льгот денежными компенсациями, якобы осуществляются преобразования в жилищно-коммунальном хозяйстве, сфере образования, в здравоохранении. Но главная, одна из наиболее кардинальных реформ за все последние годы - это, по ее словам, реформа местного самоуправления. Она затрагивает не только систему организации власти - она коснется каждого гражданина России. Дума, таким образом, рассчитывает на комплексное осуществление реформ.

Вот только возникает вопрос: этот «комплексный» нажим на население делается по наказу избирателей депутатам? Нет, конечно. Как тут не согласиться с мнением бывшего экономического советника первого российского президента и бывшего финансового министра Александра Лившица. А по его словам, такой подход к реформам - это то же, как если бы врачи делали пациенту одновременно операции по удалению аппендикса и больного зуба. И та, и другая операция нужна, но можно ли выдержать их одновременно?

Непоследовательность заметна в утверждениях депутатов, в том числе в принятых участниками думских слушаний рекомендациях. Вызвана она стремлением не отступаться от прежних установок - ввести действие закона полностью с 1 января 2006 года, а также, очевидно, из желания не перечить президенту и правительству. Суть утверждения: эксперимент в Ставропольском крае и Новосибирской области показал, что все необходимые условия для реализации требований закона есть. Вместе с тем, мягко сказано, что выявлен ряд проблем, которые еще надо решить. А проблемы эти, на поверку, оказались оврагами, без которых «гладко было на бумаге».

Речь идет о разграничении имущества между федерацией, ее субъектами и муниципальным образованиями и связанных с этим финансовых издержках. Речь также - об отсутствии приемлемого правового регулирования совместной (долевой) собственности муниципальных образований. Непонятно до конца, как делить электросети, системы тепло-, газо- и водоснабжения после «разрезания» территории района на муниципальные округа. Как бы действия местных руководителей не уподобились при этом делении той разрушительной работе, которая ведется в Единой энергосистеме страны! Не потерять бы в надежности функционирования указанных систем. Не выронить бы из рук старых ключей управления во время поиска новых.

В регионах озабочены тем, что нынешняя рукотворная раздробленность территорий (по сути, дезинтеграция) может серьезно осложнить их управляемость, разорвать прежние административно-хозяйственные связи. А это особенно опасно для районов Крайнего Севера и Сибири. Ведь при организации совместных действий в экстремальных условиях выручает как раз высокая концентрация власти.

Неразбериха - с дорогами. «Вдруг» оказалась устаревшей прежняя классификация автомобильных дорог. Еще не договорились и о том, как делить землю и оформлять на нее право собственности муниципальных образований. Приведенные факты и оценки взяты из выступления председателя Комитета Госдумы по вопросам местного самоуправления Владимира Мокрого и заявлений других ораторов. Они учтены также в рекомендациях слушаний.

Но, что характерно, рядом соседствуют утверждения: «можно реализовать» и «нельзя реализовать»… Порой по тому же поводу. Нельзя, скажем, уложиться до 1 января будущего года с передачей и регистрацией права собственности муниципальных образований. Выявилось также, что в своевременном решении указанных проблем подвел тот, кто как раз подталкивает реализацию нового закона: правительство. Оно (а точнее - Министерство экономического развития и торговли) не подготовило порядок разграничения имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными районами, поселениями, городскими округами. А ведь этот документ следовало принять еще до 1 января текущего года.

Это - лишь толика не проясненных вопросов. Обнаружились, например, некие «ножницы» между понятиями, условно говоря, с «чем работать» и «чем владеть». Так, В.Мокрый подчеркнул: «Анализ вопросов местного значения муниципальных образований и сопоставление с перечнем имущества, которое может находиться в их собственности, показывает, что перечни требуется расширить и привести в соответствие друг с другом». В такие перечни входят также организация досуга, сохранение и развитие традиционного народного художественного творчества, охрана и сохранение объектов культурного наследия, физкультура и спорт и т.д. Все это связано и с определенными объектами. Как быть со всем этим в рамках новых «ответственностей» - еще не договорились. Муниципалитеты выступают в данном случае против чрезмерных ограничений.

Опять-таки, много вопросов на местах вызвало ограничение муниципалитетов в праве учреждать средства массовой информации. Что же это будет за власть: без глаз, без ушей и без языка - без прямой и обратной информационной связи с населением? Большой вопрос.

Есть ли платформа для оптимизма?

Естественно, на слушаниях много говорилось о хронической нехватке доходов местных бюджетов, которая уже привела к деградации в важнейших сферах ответственности органов местной власти. Тут не до развития - обеспечить хотя бы простое поддержание нормального функционирования школ и детсадов, дорог и улиц, больниц и водопроводов, систем канализации и водостоков… Какое, к примеру, строительство жилья, если мусор убрать не на что! Но правительство предлагает всем «выплывать», как сами смогут. А тут еще некстати затеяна реорганизация налоговых инспекций.

Надежда же на возможности местных бюджетников пока слабая. Даже в чисто формальном, процедурном отношении. Ведь и эксперимент в Ставропольском крае и Новосибирской области показал, что «процедуры, предусмотренные законодательством для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований, довольно сложны». Причем проблема - не местного масштаба, ведь действует закономерность: чем ниже управленческая ступень, тем дальше она отодвинута от процесса собирания налогов. Заметим, однако, закономерность эта не стихийная, не природная - она установлена самими народными депутатами. Не по наказам ли избирателей?

И как общее приложение ко всем «извлечениям» из перечисленных задач - еще необходимо предусмотреть правовые меры по формированию штатов, которые будут самоуправляться на местах, еще надо создать и разослать программу профессиональной подготовки кадров. И подготовить их. Особая проблема - с кадрами, занимающимися бюджетами в небольших муниципалитетах. Уж если расширять армию чиновников, то, по крайней мере, за счет что-то знающих и умеющих людей!

Словом, складывается впечатление, что ворох сложившихся проблем неподъемен в оговариваемые сроки. И все же участники думских слушаний не утратили оптимизма. Они отметили позитивный опыт решения в рабочем порядке тех проблем, которые выявляются в ходе реализации Закона «О местном самоуправлении». Значительную роль при этом играет возглавляемая помощником президента Игорем Шуваловым межведомственная рабочая группа по вопросам федеративных отношений и местного самоуправления Комиссии при президенте страны. И.Шувалов, в свою очередь, в своем выступлении назвал Госдуму и ее Комитет по местному самоуправлению главной рабочей площадкой по совместной (с участием всех причастных сторон) проработке проблем, связанных с реализацией реформы местного самоуправления. Слушания это подтвердили. С таким настроем и двинулись дальше. Чтобы развивать самоуправление на местах - причем реальное, а не ритуальное и уж тем более не виртуальное.

Отправным пунктом для будущей работы в избранном направлении, пожалуй, может послужить прозвучавший на слушаниях в Думе тезис о том, что в случае неудачи реформы ущерб для государства и граждан может быть слишком велик. Вот почему нельзя закрывать глаза и делать вид, что проблем не существует. «В любом случае, - как подчеркнула Любовь Слиска, - лучше семь раз отмерить, чем соорудить очередной тришкин кафтан». Уместное замечание, тем более, если вспомнить, что на недавней встрече группы сенаторов и представителей регионов с президентом страны они в большей мере похваливали обсуждаемый закон вместо того, чтобы выразить озабоченность рядом действительно неподъемных проблем и сообща найти их решение.

Не потому ли так происходит, что две трети сенаторов, по сути, не «натуральные» представители регионов, а лишь формально-официальные? Не здесь ли кроется один из первоисточников неэффективности и фальши управления (федерального, регионального, местного)? Как известно, все начинается с червоточины.

КСТАТИ

Хватит сорить!

Первый критерий эффективности местного самоуправления - чистота и порядок на окружающей территории. Не потому ли депутаты Госдумы серьезно вознамерились научить россиян бережному отношению к своим дворам. Законопроект об установлении административной ответственности за нарушение правил пользования придомовой территорией внесен на рассмотрение нижней палаты парламента. Сами правила, установленные еще в 1985 году, пересматриваться, однако, не будут. Согласно действующему законодательству, «граждане обязаны бережно относиться к объектам благоустройства и зеленым насаждениям, не допускать загрязнения придомовой территории». Кроме того, во дворах запрещается мыть автомашины и мотоциклы, сливать бензин и автомасла, а также… ремонтировать сигнализацию. В прежней редакции нормативного акта была прописана и ответственность за нарушения. Предусматривалось «общественное воздействие через домовый комитет и товарищеский суд». Парламентарии же, не надеясь на силу слова, предлагают наказывать нерадивых рублем. Если поправки в КоАП будут приняты в целом, то нарушителей станут штрафовать на 10-15 МРОТ, а должностных или юридических лиц принудят расстаться с более крупной суммой - от 40 до 300 «минималок».

Виртуальная связь с властью

Вступить в виртуальную переписку со столичными градоначальниками сможет вскоре любой желающий. На официальном сервере московского правительства открывается раздел, целиком посвященный электронным посланиям горожан. Отправлять интернет-письма в адрес исполнительной власти мегаполиса можно будет через окошко - «Обращения в правительство Москвы». Кстати, отвечать на электронные послания москвичей отцы города станут не только виртуально. Помимо электронных ответов они могут посылать горожанам традиционные письма по почте и даже общаться с авторами интернет-обращений по телефону. Официальный сервер правительства Москвы: www.mos.ru .

КСТАТИ

В то время, как в районах принялись дробить свою территорию на муниципальные округа, в субъекты федерации продолжили объединительный процесс. Так, вслед за Пермским краем на такой путь встал, условно говоря, Восточно-Сибирский край (это - одно из возможных названий), который появится на карте России 1 января 2007 года. Жители трех субъектов федерации - собственно Красноярского края, Эвенкийского и Таймырского автономных округов - одобрили слияние регионов на всенародном референдуме. В результате таежные и заполярные округа, богатые полезными ископаемыми, но испытывающие нужду в финансовых и людских ресурсах, будут объединены с промышленно развитым краем, которому позарез нужны таймырские и эвенкийские нефть, газ, никель, лес и драгметаллы.

Кто следующий? Комментируя эти события, первый вице-спикер Госдумы Любовь Слиска заявила, что оптимальным вариантом для России было бы наличие 35-40 субъектов федерации. Между тем наблюдатели задаются вопросом: как далеко зайдут процессы укрупнения? По существующему в Совете Федерации плану в России должно остаться 28 субъектов. Но ряд специалистов называет цифру 50-60. Какая тенденция возобладает, пока неясно. Но следующими кандидатами на укрупнение можно назвать Тюменскую область с Ханты-Мансийским и Ямало-Ненецким автономными округами, Иркутскую область с Усть-Ордынским Бурятским автономным округом и Архангельскую область с Ненецким автономным округом.

Говорят, что вслед за лидерами в очередь на объединение регионов выстроились Санкт-Петербург, Ленинградская и Калининградская области? Чтобы, так сказать, слиться в одно целое. «Это не более чем слухи, - считает губернатор Северной столицы Валентина Матвиенко. - Президент правильно отметил в своем Послании - не надо превращать объединение регионов в политическую кампанию. Оно должно основываться на экономической, социальной целесообразности. Если это не обеспечит улучшения жизни людей, не надо придумывать, сколько должно остаться регионов - 30, 40 или 50».

Конечно, слияние субъектов федерации - не самоцель. «Я считаю объединение областей, какое-то укрупнение в Центральной России неуместным и несвоевременным», - таково мнение полномочного представителя президента в Центральном федеральном округе Георгия Полтавченко. По его мнению, «цель федеральной власти - улучшить жизнь в каждом регионе, и возможности для этого есть и без объединения». Напомним, что скептически смотрят на идею укрупнения регионов и некоторые другие руководители, в том числе полпред президента в Приволжском округе Сергей Кириенко.