№3, 2005

Российская модель

Трансформация общественно-экономической системы России в начале 90-х годов прошлого века создала для населения страны радикально новую ситуацию, которая стала характеризоваться непривычно высоким уровнем социальных рисков: утратой места работы, повышением стоимости жизни, трудностями в получении надлежащей медицинской помощи и качественного профессионального образования. Таким образом, в последние 15 лет вопросы социальной защиты стали существенно актуальнее для подавляющей части населения России.

Решая задачи социальной защиты, исполнительные и законодательные органы страны разработали законодательную базу социального страхования, регламентирующую деятельность основных субъектов правоотношений в данной сфере, создали государственные внебюджетные социальные фонды: Пенсионный фонд Российской Федерации, федеральный и региональные фонды обязательного медицинского страхования и Фонд социального страхования Российской Федерации.

Сформированные финансовые инструменты и механизмы социального страхования, пусть и весьма несовершенные, позволили в условиях масштабных изменений экономической и социальной сфер страны предотвратить крайние формы нищеты и бедности населения, обеспечив приемлемое в этих условиях социальное обеспечение пенсионеров, привлечь значительные финансовые ресурсы для медицинской помощи. Неслучайно многие ученые и специалисты отмечают как несомненный положительный результат реформ в социальной сфере страны именно становление в основных чертах системы социального страхования. При этом не вызывает сомнений и тот факт, что ее формирование далеко не завершено.

Постепенно в массовом сознании происходит осознание того, что для организации приемлемых условий социальной защиты населения в новых условиях усилий одного государства или самих работников недостаточно. Тут требуется объединение возможностей работников, работодателей и государства, причем на постоянной и долговременной основе, по четко выверенным правилам. Это подтверждает опыт развитых стран, где роль социального страхования в национальных системах социальной защиты является ключевой.

В России потенциал социального страхования еще только формируется. Совокупный объем финансовых ресурсов Пенсионного фонда России, Фонда социального страхования и фондов обязательного медицинского страхования составляет всего около 8 процентов ВВП. Столь низкая доля в расходах на цели социальной защиты (в два-три раза ниже, чем в странах ЕС) позволяет выплачивать пенсии и пособия, составляющие в основной своей массе всего 30-35 процентов от размера предшествующей заработной платы, которая, в свою очередь, в пять-шесть раз меньше, чем в странах ЕС.

Во многом столь низкий размер страхового возмещения объясняется заниженным объемом расходов на заработную плату, которая является базой начисления страховых взносов, - всего 26 процентов ВВП. Кроме того, многие ученые и специалисты отмечают и незаконченное институциональное оформление социального страхования, для которого характерными отчасти остаются прежние социалистические черты государственной социальной помощи.

Между тем суть социального страхования и социальной помощи принципиально различна. Социальное страхование в классическом понимании - это система ослабления социального риска от известной опасности, финансируемая совместно участниками процесса общественного производства. Социальная помощь - это деятельность государственных органов по устранению угрозы снижения уровня жизни любых категорий населения за рамки, определенные обществом в качестве минимально допустимых, путем предоставления денежной или натурально-вещественной помощи. В условиях рыночной экономики помощь неимущим играет самостоятельную роль, и это направление социальной деятельности должно существовать параллельно с социальным страхованием.

Социальная помощь имеет общебюджетный характер; круг обеспечиваемых в ее рамках - все нуждающиеся. Социальное страхование должно осуществляться через автономные страховые фонды, формируемые за счет страховых взносов, выплачиваемых за каждого застрахованного его работодателем, самим страхующимся и органами государственного управления (центральными и местными) из бюджетных средств; круг обеспечиваемых в его рамках - застрахованные лица.

Особенности организации и функционирования системы обязательного социального страхования в России свидетельствуют о том, что начальный период ее формирования еще не завершен. Так, отмечая несомненное развитие законодательной базы по формированию страховых механизмов, следует открыто признать и многочисленные «откаты» назад, например, в результате введения единого социального налога (ЕСН), ликвидации Фонда занятости или использования финансовых ресурсов на другие важные, но не страховые цели.

Анализ федеральных законов о бюджетах государственных внебюджетных фондов на 2005 год, разработанных в условиях снижения размера ЕСН, со всей очевидностью свидетельствует о контрпродуктивном характере изменения страховой природы взносов и замены их на налоговый способ формирования доходов для системы социального страхования, а также о поспешном и малообоснованном снижении размера ЕСН. Это проявляется в снижении уровня социальных гарантий в системе социального страхования и понижении уровня социальной защиты застрахованных.

Снижение ЕСН и возникающий в связи с этим уже в 2005 году дефицит бюджетов государственных внебюджетных фондов фактически реанимирует социалистическую модель государственного социального обеспечения, основанную на дотациях из федерального бюджета. С этого года федеральный бюджет становится ответственным за финансовое обеспечение бюджетов Пенсионного фонда Российской Федерации и других социальных фондов.

В настоящее время при положительных сдвигах макроэкономических показателей финансовое положение системы социального страхования стабилизировалось, но на очень низком уровне. Рост расходов на социальное страхование, будучи высоким в середине 90-х годов, начиная с 1998 года замедляется по сравнению с темпами роста ВВП и средней заработной платы. Так, если среднегодовой рост реальной заработной платы за последние пять лет составил 10 процентов, а ВВП - 6-7 процентов, то рост покупательной способности пенсий и пособий не превышал 2-3 процентов в год и, согласно экспертным оценкам, на начало 2005 года по покупательной способности составил примерно 70-75 процентов к уровню 1989 года.

Следует отметить и то, что уже четвертый год подряд не индексируется максимальный размер пособия по временной нетрудоспособности, по беременности и родам, не предусматриваются средства на повышение пособий по уходу за ребенком до полутора лет. Практически ликвидированы программы оздоровления трудящихся и членов их семей: санаторно-курортное лечение сведено только к долечиванию, оно фактически не предусматривается и составляет всего несколько процентов от существовавшей ранее базы, которая была достаточно развита еще 15 лет назад (масштабы проводимой работы были одними из самых крупных в мире), безжалостно урезаны расходы на детский отдых.

Еще более острой является проблема крайне низкого абсолютного уровня пенсионного обеспечения. Минимальные размеры трудовой пенсии по старости на начало 2005 года составили всего 55 процентов прожиточного минимума пенсионера. Средний размер пенсии хотя и несколько превысил прожиточный минимум (102 процента), однако абсолютные размеры пенсий более 40 процентов ветеранов оставались ниже прожиточного минимума.

Кроме того, в последнее время все более очевидными становятся изъяны и недостатки в формировании механизмов социального страхования, которые носят характер системных и концептуальных просчетов, что в итоге блокирует дальнейшее развитие института социального страхования.

Все это вызывает необходимость уточнения путей формирования финансовой модели социального страхования в средней и долгосрочной перспективе.

Принципы, которыми мы поступаемся

Каковы же институциональные характеристики социального страхования?

Ресурсы социального страхования представляют собой часть резервируемой заработной платы. Эта часть должна быть достаточно большой по объему - около 30-50 процентов от величины выплачиваемой работнику и формироваться с учетом видов социальных рисков, периодов выплат по ним (для пенсий это несколько десятилетий), а также уровня замещения (размера пенсий и пособий к заработной плате), который находится в диапазоне 50-70 процентов от средней заработной платы квалифицированных рабочих.

Типичными пропорциями распределения страховой нагрузки между работодателями и работниками являются следующие соотношения: 2/3 ее величины приходится на работодателей и 1/3 - на работников, в отдельных странах государство дотирует некоторые виды социального страхования (см. табл. 1). Императивным требованием эффективного функционирования социального страхования выступает отделенность (автономность) бюджетов фондов социального страхования от государственных бюджетов всех уровней. Размеры страховых выплат (пенсий, пособий) тесно увязываются с размерами заработной платы и страховых тарифов, а также страховым периодом (периодом накопления страховых прав).

Следует отметить и другие сильные стороны института социального страхования. Оно надежно и стабильно функционирует за счет масштабности страхового поля и всесторонней поддержки государством. Общая финансовая нагрузка не столь обременительна, так как обязательный по закону характер обеспечивает регулярный и массовый объем страховых поступлений. Нормы страховой защиты обеспечивают широкий круг профилактических и реабилитационных услуг.

При этом социальное страхование позволяет приблизить сферу социальной защиты непосредственно к трудящимся, их семьям и трудовым коллективам, придать ей рыночный характер регулирования. Институт обладает уникальным качеством социального стабилизатора общества. Это проявляется в активном участии персонала и работодателей в управлении социальным страхованием. Это жизненно важно для преодоления весьма непродуктивного, но все еще широко распространенного в нашей стране авторитарно-командного стиля управления в сфере социальной защиты, который был унаследован от советского прошлого.

Можно без преувеличения сказать, что доверие и сотрудничество в деле организации системы социального страхования - это не роскошь, а необходимое условие для эффективно функционирующей экономики.

Среди институциональных недостатков российской системы социального страхования можно выделить следующие. Низкие уровни страховой защиты, которые не обеспечивают достойную жизнь в старости, в случаях болезни, инвалидности и утраты кормильца. Значительная часть пенсионеров, инвалидов, лиц, утративших кормильца, получают пенсии и пособия ниже прожиточного минимума. Особенно обострена эта проблема в регионах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях. Преобладание перераспределительных подходов и механизмов в ущерб страховым, когда до 30-40 процентов финансовых средств используется для помощи не имеющим прав на страховые выплаты.

Столь высокие доли перераспределения ресурсов присущи системам социальной помощи и государственного социального обеспечения, но никак не социальному страхованию. Такая деформация нарушает принцип зависимости уровня выплачиваемых пенсий и пособий от объема накопленных страховых и, прежде всего, пенсионных прав для работников со средними и высокими уровнями заработной платы и тем самым отрицательно воздействует на их мотивацию к зарабатыванию достойных пенсий и пособий. Коэффициенты пенсий и пособий (соотношение пенсий к предшествующим размерам заработной платы) составляют всего 10-20 процентов, что нельзя признать справедливым способом в организации социального страхования (см. график).

В число важнейших системных препятствий и трудностей формирования социального страхования в России отечественные специалисты и ученые, а также эксперты Международной организации труда включают:

· отсутствие национальной доктрины формирования институтов социального страхования, развитие которых было бы научно обосновано и органично увязано с системами заработной платы и налогообложения, состоянием рынка труда, демографическим положением;

· сохранение правового закрепления собственности средств обязательного социального страхования за государством, что деформирует весь массив правоотношений в этой сфере, лишает работников и членов их семей законного права на этот ключевой ресурс их социальной защиты, нарушает их статус собственников этих средств, ставя в унизительное положение получателей пособий;

· применение архаичного опыта социалистического прошлого, когда значительная часть средств внебюджетных фондов включается в состав федерального бюджета, используется для выплат нестрахового (нецелевого) характера и нарушает принцип адекватности (зависимости) уровня выплачиваемых пособий от размеров страховых взносов;

· слабое развитие инструментария и инфраструктуры управления социальным страхованием, что выражается в отсутствии официально утвержденных моделей актуарных расчетов и статусов актуарных центров, в применении неточной и неполной информационной базы, а также в фактически зачаточном состоянии систем реабилитации инвалидов (медицинской, профессиональной и социальной).

Кроме того, все еще не обрел своей законодательной формы ряд видов социального страхования: досрочных пенсий за работу в районах Крайнего Севера, профессиональных пенсий за работу на особо опасном производстве (шахтеры), пенсий за выслугу лет, по страхованию работников, занятых на предприятиях малого и среднего бизнеса, самозанятых работников.

Так, по экспертным оценкам, около 15-18 миллионов человек в малом и среднем бизнесе фактически не охвачены обязательным пенсионным страхованием, еще 6-8 миллионов человек, большинство из которых заняты в сельском хозяйстве, при существующих условиях не смогут заработать пенсии, равные прожиточному минимуму пенсионера. Это означает, что уже через 5-10 лет около четверти ветеранов могут рассчитывать только на социальную пенсию.

Таким образом, действующая в России система социальной защиты в крайне недостаточной мере использует потенциал института обязательного социального страхования. При высокой страховой нагрузке (особенно для работодателей) уровень большинства социальных выплат, и прежде всего пенсий, явно недостаточен и не увязан с объемом вносимых страховых средств (см. табл. 2). То есть отсутствует должная зависимость уровня выплачиваемых пособий от размеров взносов. Для дисциплинированных плательщиков страховых взносов с заработной платы средних и высоких размеров коэффициент замещения составляет всего 10-20 процентов, что является крайне заниженной величиной.

Во многом это объясняется тем, что за счет налогообложения фонда оплаты труда в форме единого социального налога (ЕСН) финансируются выплаты как страхового, так и нестрахового характера, что свидетельствует об отсутствии реального разделения системы социального страхования и системы социальной помощи.

Таким образом, сложившаяся за десятилетия социалистическая модель социальной защиты пока остается без существенных изменений. Однако уже сейчас очевидно, что без решения проблемы социального страхования на основе присущих ему принципов организовать эффективную социальную и экономическую политику не удастся.

Модель будущего

Построение рыночной финансовой модели социального страхования имеет три взаимоувязанных аспекта. Первый - определение источников финансирования - как способа привлечения средств, достаточных для обеспечения гарантий социальной защиты.

Второй - распределение финансового бремени между основными субъектами страхования.

Третий - способы использования страховых средств и поиска оптимальных пропорций распределения ресурсов на основе сочетания принципов эквивалентности (по схеме «взносы - выплаты») и солидарной взаимопомощи.

Рыночная модель системы социального страхования базируется на следующих принципиальных положениях:

· финансирование обеспечивается в основном за счет взносов работодателей (включаемых в себестоимость продукции) и работников (удерживаемых из зарплаты);

· размеры страховых услуг находятся в зависимости от размеров взносов.

Только делающие взносы имеют право на получение услуг, которые тем значительней, чем больше размеры взносов и чем дольше их производят. Особенности демографического и социально-экономического развития России требуют смешанного финансирования пенсионного и других видов социального страхования с помощью методов льготного пенсионного обеспечения (за счет средств работодателей и государства).

Важным элементом предлагаемой экономической модели социального страхования является перераспределение ответственности основных субъектов социального страхования. Формирование средств на социальное страхование предлагается организовать из трех источников: большую часть оплачивают работодатели (примерно 60 процентов от всего объема), а две другие части распределяются между работниками и государством.

Долю отдельных источников финансирования определяет сам характер системы страховых выплат: взносы выражают ее страховые принципы, а участие государства символизирует идею солидарности перед лицом потребностей, удовлетворение которых невозможно обеспечить лишь за счет страховых взносов, что заставляет обращаться к дофинансированию систем из государственных источников. Страховые взносы работодателей и самих застрахованных играют роль источника, обеспечивающего выплату компенсаций за утрату дохода пропорционально его величине, а средства государства предназначаются для выплат всеобщего характера и обеспечения минимального уровня страховых пособий, если для этого недостает поступающих страховых взносов.

С учетом вышеперечисленных аргументов, макроэкономических расчетов и зарубежного опыта предлагается следующая экономическая модель социального страхования для России (см. табл. 3).

Важнейшей задачей формирования новой модели социального страхования является перераспределение ответственности основных субъектов социального страхования: работодателей, государства и работников. Непременным условием для этого должны стать нормативные (законодательные) и договорные формы повышения заработной платы у работников с низкими ее уровнями, а также выравнивание ее размеров у крайних децильных групп, по крайней мере, до соотношения 1:10.

Государство должно научиться решать задачи борьбы с бедностью путем формирования налоговых (нестраховых) механизмов, позволяющих обеспечивать базовый уровень социальной защиты (социальные пенсии, пособия и медицинская помощь) и предохраняющих население от крайней бедности (нищеты), а также проводить активную государственную политику на рынке труда (повышение занятости). Введение страховых платежей для работников и участие государства в финансировании социального страхования позволят снизить страховую нагрузку на работодателей, повысить личную ответственность работников и оптимизировать весь массив экономических интересов в этой сфере.

Кроме того, по сравнению с действующей системой предлагается ввести следующие новые виды социального страхования:

· страхование профессиональных и региональных пенсий, что позволит финансово обеспечить существующие виды досрочных пенсий (за работу во вредных условиях труда и «северных» досрочных пенсий);

· страхование по безработице, которое будет решать задачи по профессиональному переобучению и трудоустройству безработных;

· страхование по уходу за одинокими пенсионерами, инвалидами и другими категориями населения, нуждающимися в регулярной и систематической помощи на дому.

Новая модель социального страхования потребует повышения демократичности в управлении этим процессом. Значит, необходимо разработать и принять федеральный закон о товариществах взаимного страхования.