№1, 2005

Каковы прозрачность и эффективность бюджета?

В последние 10-15 лет бюджетный процесс в России, как нам представляется, превратился в мероприятие № 1 государственной политики. К нему приковано внимание всех ветвей власти и средств массовой информации. И это понятно. Главный финансовый документ страны стал в постсоветское время, по сути дела, чуть ли не единственным рычагом влияния государства на социальные и экономические процессы в обществе. От бюджета зависят материальное состояние работников бюджетной сферы и пенсионеров, доступность услуг здравоохранения, образования, культуры, социального обеспечения и обслуживания для всего населения. Этот документ, как нельзя лучше, характеризует достигнутый в стране уровень социального партнерства. Насколько же эффективен этот рычаг государственной власти?

О самом главном - на «птичьем языке»

Главный финансовый документ, по определению, является основополагающим для жизнеобеспечения страны, а его ресурсы, направляемые на социальные цели, во многом предопределяют качество жизни населения. Заметим, основными источниками финансирования социальных расходов в Российской Федерации являются: федеральный, региональные и местные бюджеты (консолидированный бюджет); государственные внебюджетные социальные фонды (пенсионный, медицинского и социального страхования); средства предприятий и организаций. Суммарные социальные расходы консолидированного бюджета и бюджетов государственных внебюджетных социальных фондов - так называемый социальный бюджет - составляют в последние годы примерно 16-17 процентов валового внутреннего продукта.

Вот почему особую значимость при оценке эффективности федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных социальных фондов приобретают способы, инструменты и показатели, с помощью которых производится их анализ, а также обеспечиваются такие свойства, как прозрачность, соответствие провозглашаемых целей и практических результатов, доступность для понимания всеми гражданами страны их содержания и структуры, аргументированность в выборе приоритетов. Это тем более важно, что при оценке проектов бюджетов мнения специалистов, как правило, существенно расходятся. Представители разработчиков, их сторонники неизменно отмечают положительные моменты, а оппоненты приводят не менее убедительные котраргументы и акцентируют внимание на уязвимых положениях этих документов.

Таким образом, существующая сложность «прочтения» бюджета для неспециалистов, наличие полярных оценок порождают необходимость поиска и отбора объективных критериев, позволяющих прояснить ряд вопросов, например: что является определяющим при расчете потребностей в тех или иных видах социальных расходов, каковы показатели эффективности использования финансовых ресурсов? Многие специалисты и политики подходят к решению данных задач весьма упрощенно, «редуцируя» содержательную часть бюджета до перечисления параметрических его характеристик, динамики его отдельных показателей и приводя разрозненные, фрагментарные сравнения с западными аналогами.

Ученые и аналитики предлагают более сложную схему. В арсенал их средств входят: методы оценки объема доходов и расходов с позиции возможностей налоговой системы, распределения ресурсов по статьям расходов с точки зрения учета интересов субъектов бюджетных правоотношений, баланса ресурсов между федеральным центром и субъектами федерации, а также ряд других способов и инструментов. В качестве примера углубленного анализа проектов федерального бюджета и прогнозов социально-экономического развития страны, а также проектов государственных внебюджетных социальных фондов можно отметить экспертные заключения, проводимые в течение последних лет Центром финансово-банковских исследований Института экономики РАН и заключения Счетной палаты Российской Федерации.

Следует, однако, отметить, что несмотря на достаточно глубокие проработки документов отдельными специалистами и авторскими коллективами их обоснованные оценки, предложения и заключения практически не влияют на концептуальные подходы разработчиков бюджета в дальнейшем. В то же время применяемые аналитиками подходы зачастую не раскрывают роль основных факторов в формировании «идеологии» и содержания проектов бюджетов, критически не оценивают эффективность используемой модели финансирования социальных расходов, их фактическое исполнение.

Поэтому критические высказывания в прессе на этот счет, например, что разговор ведется на «птичьем языке» узкого слоя специалистов, имеют под собой основание. Во всяком случае, для рядового налогоплательщика - главного субъекта правоотношений в бюджетной сфере - ускользает смысл содержательной части документа и перманентно проводимых в последние годы различных реформ: налоговой, административной, межбюджетных отношений, системы социальной защиты и ряда других. В результате «закрытости» и непрозрачности бюджета не происходит формирования общественного мнения о его сильных и слабых сторонах, как это имеет место в развитых странах.

Например, существующая макроэкономическая форма подачи расходов в федеральном бюджете на социальные нужды у нас в стране сводится исключительно к сводной бухгалтерской калькуляции и не подкрепляется показателями, которые интересуют в первую очередь простых граждан: размерами заработной платы у учителей, врачей и работников культуры, стоимостью затрат бюджета в год на одного ученика, студента, затратами на посещение поликлиники, нахождение в больнице, возможность пользоваться библиотекой.

Понятно, что при таком изложении материала он оставляет равнодушным даже внимательного читателя этих бухгалтерских выкладок. Другими словами: разработчики бюджета не озабочены соответствующей его подачей, а поэтому он «не раскрыт» для простых граждан, оставляет их безразличными к его изучению и обсуждению.

Такая ситуация блокирует саму возможность привлечения формирующихся структур гражданского общества к активному участию в выработке важнейших направлений развития социальной и экономической жизни.

Родовые грехи методологии

Одной из основных причин «нецивилизованности» бюджетного процесса является несовершенство методологической базы. Она все еще опирается на весьма ограниченный набор финансовых и социальных нормативов, рассчитываемых от сложившегося уровня финансового обеспечения социальных расходов (что было присуще социалистическим методам разработки бюджета и подвергалось заслуженной критике). Но и эти нормативы существенно, на 30-50 и более процентов, занижены в «переходный период», как, например, по структуре и объему корзины прожиточного минимума, размерам минимальных заработной платы, пенсии и пособия.

Но отсутствие законодательно утвержденных научно-обоснованных социальных нормативов (стандартов) - только видимая часть айсберга органических недостатков бюджетного процесса. Главные кроются в следующем.

Во-первых, нет доктрины долгосрочного развития социальной сферы страны и социальной политики государства, целевыми ориентирами которых могли бы стать признанные в цивилизованном мире уровни социальной защиты, закрепленные в конвенциях Международной организации труда (МОТ). Этому же может послужить система показателей, применяемая мировым сообществом в этой сфере: индекс развития человеческого потенциала, включающий в себя уровень образования, состояние здоровья населения и продолжительность жизни; качество жизни; величина коллективных и социальных благ. Отсутствие четко обозначенной стратегии развития социальной сферы тормозит формирование адекватных институтов и экономико-правовых механизмов, позволяющих государству эффективно исполнять свои социальные функции и обязательства.

Во-вторых, методологическая база социальной политики и бюджетного процесса существенно отстает от темпов экономических и правовых преобразований. В результате цели, принципы, функции государства (включая федеральный центр и регионы) и социальных субъектов во многом не соответствуют характеру и типу взаимоотношений рыночной экономики и конституционному типу государственного устройства - социальному государству, а также взаимоотношениям государства и общества. Федеральный центр и субъекты федерации осуществляют социальную политику в режиме перманентной несогласованности.

В-третьих, отсутствует современный инструментарий выбора приоритетов и механизмов их реализации, нет макроэкономических социальных нормативов развития социальной сферы и микроэкономических нормативов социальной защиты различных категорий населения (пенсионеров, инвалидов, безработных, людей, проживающих в регионах Севера), а также минимальных уровней доходов, обеспечивающих достойный уровень жизни. В итоге в стране сохраняется долгосрочная тенденция недопустимо крупного удельного веса бедного населения и продолжается процесс увеличивающейся дифференциации доходов. Доля затрат на социальную сферу в ВВП сейчас оценивается в 16-17 процентов, что на четверть ниже минимальной границы, рекомендованной международным сообществом даже для развивающихся стран. Для сравнения: доля расходов госбюджетов на социальные цели в таких развитых странах, как Германия, Франция и США, составляет 69, 68 и 52 процента, соответственно.

Многочисленные факты свидетельствуют о том, что, например, невозможно реформировать пенсионную систему или систему регулирования рынка труда, оставляя в «замороженном виде» прожиточный минимум и не приводя систему оплаты труда к цивилизованному виду. В условиях катастрофически высокой поляризации доходов населения важно, используя опыт западноевропейских стран, сформировать и внедрить рыночные механизмы по выравниванию и перераспределению доходов, отказаться от архаичных среднестатистических методов оценки состояния и динамики доходов населения. Социологические опросы, проведенные в мае 2004 года, свидетельствуют, что более половины россиян считают, что материальное положение семьи за последний год не изменилось; еще 28 процентов граждан отметили, что стали жить даже хуже; только 16 процентов опрошенных считают, что стали жить лучше.

Заниженная (многократно) цена труда тормозит развитие не только социальной сферы, но и экономики. Первые признаки экономической активности и роста в народном хозяйстве столкнулись с дефицитом хорошо оплачиваемых рабочих мест. Эта проблема в ближайшее время может обострить социальную ситуацию в стране. Для ее решения требуются существенный пересмотр государственной и региональной политики занятости и регулирования доходов, формирование четких государственных установок и ориентиров для работодателей.

Что делать?

Подведем итоги сказанному. Для решения давно назревших вопросов совершенствования бюджетного процесса в социальной сфере требуется обеспечить комплекс законодательных мер:

· принять федеральный закон о социальных стандартах, позволяющий оценивать объемы требуемых ресурсов с позиции нормальной жизнедеятельности людей и тем самым отказаться от применения порочного метода «от достигнутого»;

· разработать и законодательно утвердить на среднесрочную перспективу основные социальные параметры государственных расходов на отдельные направления (сегменты) социальной сферы: на образование, здравоохранение, культуру, науку, ЖКХ, на обеспечение минимально допустимых размеров заработной платы, пенсий и пособий;

разработать и законодательно внедрить финансовые механизмы по выравниванию экономических возможностей регионов в осуществлении социальной политики и снижению тем самым высоких диспропорций в дифференциации доходов населения.