№ 2, 2004

Законы для социальной сферы

В Государственном Совете Российской Федерации рассматривается Концепция социального государства, разработанная временным творческим коллективом, в состав которого вошли ученые Академии труда и социальных отношений, РАН, РАГСа, представители Совета Федерации, Государственной Думы, Конституционного суда, правительства РФ, ФНПР. О значимости этого документа, о путях построения в России государства, "политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека" (7-й статья Конституции РФ), размышляют наши постоянные авторы: Андрей Исаев, возглавивший комитет по труду и социальной политике Государственной Думы РФ 4-го созыва, и Сергей Калашников, недавно блестяще защитивший докторскую диссертацию по проблемам социального государства.

Нужен общественный консенсус

Выступая в Госдуме, председатель правительства назвал реформирование социальной сферы одной из главнейших задач. Но целостного понимания того, что нужно делать с "социалкой", у исполнительной власти, к сожалению, нет. До последнего времени социальная сфера в нашей стране носила крайне архаичный характер. Она досталась нам от времен государственного социализма, ее модернизация заключалась только в одном - деньги бюджетные заканчивались, надо было принимать решение об отмене тех или иных льгот и социальных гарантий, демонтировать их по мере того, как они вступали в противоречие с возможностями бюджета или с реалиями рыночной экономики. В результате сложилась ситуация, когда, и это признается всеми, социальная сфера стала ахиллесовой пятой российского государства.

На мой взгляд, президент России очень уместно поставил рядом две задачи: удвоение валового внутреннего продукта и преодоление бедности. С одной стороны, мы понимаем, что без роста экономики невозможно преодолеть бедность. С другой стороны, все очевидней становится, что экономика нищих, когда значительная часть населения живет за чертой бедности, не может удвоить валовой внутренний продукт.

Поэтому появление Концепции социального государства, привлечение к этому процессу правительства, Совета Федерации, Государственной Думы, Федерации независимых профсоюзов России крайне важно. Нам необходимо выработать общественный консенсус, на основании которого начнутся давно назревшие реформы социальной сферы. Благо, об их актуальности теперь заговорили уже и в правительстве.

К этому консенсусу следовало бы более активно привлечь сторону работодателей. Да, в последнее время представители бизнеса часто говорят о своей социальной ответственности. Проходят соответствующие "круглые столы", конференции. Российский союз промышленников и предпринимателей (работодателей), Торгово-промышленная палата, многие другие организации высказались за социальный диалог. Но речь сводится, практически, только к двум вещам - фактической благотворительности со стороны бизнеса и к готовности соблюдать уже принятые законы, касающиеся трудовых отношений.

Собрание бизнесменов, например, обсуждая тему социальной ответственности, тут же ставит вопрос о снижении налоговой нагрузки на работодателей. Да, в последние 2-3 года постановка проблемы снижения налогов была вполне правомерна, они были чрезмерны. Но сейчас стало ясно, что социальная ответственность бизнеса - это его готовность, в первую очередь, нести налоговую нагрузку для того, чтобы обеспечивать возможности государства в финансировании социальной сферы. От разговоров о снижении налогов надо переходить к их оптимизации. Бизнес должен понимать, что в каких-то вопросах он призван поступиться интересами прибыли во имя того, чтобы государство могло лучше решать социальные задачи.

Совершенствовать трудовое право

Второй важный момент: если нам удастся выработать общее видение, общие подходы, как сделать эту концепцию социального государства платформой для проведения активных социальных реформ в стране, необходимо было бы договориться и о подготовке, принятии конкретных законов. Концепция говорит о некоторых из них. Это базовый Закон "О социальной политике", в котором разработанный документ должен получить уже нормативное изложение. Это Закон "О государственных социальных стандартах". Здесь Концепция социального государства дает очень развернутое определение этого понятия, и мы можем использовать его при принятии соответствующего закона в Госдуме, рассмотрение проекта стоит в повестке дня. Но, чтобы реализовать весь потенциал концепции, потребуется принять целый пакет очень серьезных правовых актов.

Во-первых, необходимо завершить реформирование трудовой сферы. Трудовой кодекс сделал первый шаг в данном направлении, но это компромиссный документ. Многие сформированные там юридические конструкции показали, что они либо недостаточно эффективно работают, либо содержат внутренние противоречия. Сегодня надо возвращаться к кодексу, вносить в него дополнения и изменения, чтобы снять эти противоречия. Мы должны понять, что для развития этого основополагающего для трудовых отношений документа потребуются новые законы, например, "О социальном партнерстве", который придал бы определенную правовую силу и обязательность принимаемым соглашениям и коллективным договорам.

Необходимы законы о трудовом процессе, о трудовом арбитраже. Многим известен инцидент, когда некий работодатель обратился в Конституционный суд, оспаривая право профсоюзов на согласование увольнения. Вот аргументация, которая изложена в решении суда: "…предоставление защитных прав профсоюзным работникам нарушает принцип равенства граждан перед законом, изложенным в 19 статье Конституции". Но, если предоставление защиты человеку, выполняющему определенные социальные функции, является нарушением равенства перед законом, тогда надо отменять неприкосновенность депутатов Государственной Думы, судей Конституционного суда и других групп населения, которые пользуются этим правом!

В данном случае речь идет о защите людей, профессионально или на общественных началах выполняющих некую социальную функцию, которая ставит их под удар и под угрозу. Поэтому аргументация Конституционного суда не совсем убедительна. Но таковы тенденции! Прописанные раньше в трудовом законодательстве процессы согласования управленческих решений с профсоюзами все больше и больше вытесняются. Значит, нужен арбитр, трудовой арбитраж, формируемый при участии профсоюзов и работодателей, имеющий право принимать решения в спорных вопросах.

ЕСН и зарплата в конверте

Очень серьезное осмысление должна найти тема социального страхования. Единый социальный налог здесь усугубил ситуацию. Социального страхования в нашей стране нет. Нет, в первую очередь, медицинского страхования. Расплодились некие непонятные "лавочки" при каждой больнице и поликлинике, они заняты оформлением бумаг. При этом те, кто оформляет бумаги, живут гораздо лучше, чем те, кто оказывает медицинскую помощь. Нет принципа "следования денег за пациентом". Нет механизма, который бы обеспечивал качественное, эффективное оказание медицинских услуг, заинтересованность в этом лечебных учреждений.

Поэтому надо договариваться о принципах реформирования системы социального страхования. Во многом, думается, необходимо возвращаться к механизмам, действовавшим до введения единого социального налога. Его мотивация понятна: это была попытка снизить налоговое бремя на фонд оплаты труда. Задача отчасти выполнена, но при этом вместе с грязной водой выплеснули ребенка, "выплеснули" все социальное страхование.

Очень серьезно стоит вопрос о повышении заработной платы. Это проблема, которую мы безуспешно пытались решить в Государственной Думе третьего созыва. Мы, конечно, сдвинули с мертвой точки минимальный размер оплаты труда. Но нет главного решения: в какие сроки он достигнет величины прожиточного минимума. Согласовать эти позиции с правительством так и не удалось. Мы постоянно упирались в одну и ту же проблему бюджетной сферы. Во внебюджетной сфере, за исключением некоторых отраслей народного хозяйства, вопрос установления минимальной зарплаты на уровне прожиточного минимума не стоит.

Нынешняя минимальная зарплата, 600 рублей в месяц, является не более чем легальным разрешением выплачивать часть заработка в конвертах. Понятно, что за "минималку" в частной фирме никто работать не будет. Это значит, что государство разрешает 600 рублей платить по ведомости, а все остальное - в конверте.

Депутаты ставили перед правительством вопрос о том, чтобы "развести" минимальную зарплату в бюджетные и внебюджетные секторы экономики. И предлагали механизм - введение почасовой минимальной зарплаты во внебюджетном секторе экономики, чтобы стимулировать вывод большей части заработной платы из тени, чтобы расширить налогооблагаемую базу для подоходного налога. Это дало бы возможность субъектам федерации повышать заработную плату работникам бюджетной сферы. Вопрос остается открытым.

Безусловно, важно, как государство-работодатель оценивает труд работника бюджетной сферы. Совершенно справедливы упреки в том, что преподаватели, врачи - элита нормального цивилизованного общества - получают у нас заработную плату, не соответствующую их социальному статусу. Они должны зарабатывать на уровне, по крайне мере, квалифицированного работника производственной сферы, а не 52 процента от этого уровня, как сегодня. Поэтому нам необходимо реформировать систему оплаты труда в бюджетной сфере.

И самое главное. Концепция социального государства должна стать руководством к действию. Необходимо добиться, чтобы ее положениями прониклись все стороны социального партнерства и чтобы на этой основе был разработан план законопроектной деятельности на ближайшие четыре года. Тогда от слов о социальном государстве мы действительно перейдем к делу.