№ 4, 2007

Будущие вызовы

В последние годы в социальной сфере России произошёл ряд важных позитивных сдвигов с точки зрения как преодоления неблагоприятных процессов, так и осмысления содержания самой социальной политики. Наблюдаются спад напряжённости на рынке труда, сокращение зоны распространения и объёма задолженности по оплате труда, рост реальных доходов населения, в первую очередь, заработной платы, пенсий, снижение уровня бедности, увеличение объёмов финансирования социальных отраслей, децентрализация социальных программ, модернизационные сдвиги в потребительском поведении населения и т.д. Одна часть этих достижений - это результат положительной макроэкономической динамики, другая связана с активизацией социальной политики.

Характерная черта последних лет - не просто усиление социальной политики, но и её стремительное перемещение на первые места в приоритетах социально-экономического развития. Это - пенсионная реформа, введение нового трудового законодательства, новации и эксперименты в системе образования, перераспределение бюджетных полномочий с федерального уровня на уровень субъектов Российской Федерации, новое иммиграционное законодательство. Это - национальные приоритетные проекты «Здоровье», «Образование», «Доступное и комфортное жильё». Наконец, это - стратегическая демографическая программа по стимулированию рождаемости. И этот факт сам по себе - огромное достижение для российского общества.

В каждой из этих инициатив достигнуто продвижение. Но совершенно очевидно, что существуют и серьёзные проблемы.

Многие преобразования носили частичный, фрагментарный характер. За действиями далеко не всегда стояла концептуально осмысленная стратегия. В ходе реализации социальных преобразований государство столкнулось с множеством ситуационных проблем, которые создавали дополнительные барьеры и часто заставляли отступать.

В функционировании социальных отраслей сформировались институциональные ловушки, когда любой, даже оправданный с социальной и экономической точек зрения пересмотр социальных обязательств связан с высокими затратами бюджетных, политических и административных ресурсов. Кампания по монетизации социальных льгот со всей очевидностью это продемонстрировала. Более того, эта же кампания показала: если политические издержки социальных преобразований слишком высоки и опасны, то вероятно движение реформ вспять. За ошибки монетизации такую цену - отход от некоторых базовых принципов - заплатила пенсионная реформа.

В социальных отношениях укоренилась неформальная практика, в устранении которой не заинтересован ни один участник. В этом одна из причин, по которым социальные реформы либо вообще не достигают поставленной цели, либо их результат существенно отличается от первоначального замысла.

В российском обществе сегодня отсутствует достаточный консенсус в отношении целей и содержания необходимых преобразований. В декларируемых направлениях необходимых реформ приоритет постоянно отдавался требованиям эффективности, а в оценке этих намерений населением, отраслевыми сообществами, региональными бюрократиями - требованиям справедливости. Даже в органах федеральной власти нет единой позиции по отношению к реформам в социальной сфере. Ведомственные представления об эффективности и справедливости расходятся.

Ещё более противоречивое отношение к социальным реформам складывается в российских регионах. Часто региональные бюрократии не поддерживают реформы потому, что, с их точки зрения, эти реформы закрепляют несправедливое распределение финансов и ответственности между регионами и центром. В итоге сегодня процесс переориентации на решение социальных проблем пока еще весьма декларативен и слабо увязан с многообразием социальных проблем в регионах. Политика федеральных властей в социальной сфере не имеет общего вектора: перераспределительный патернализм национальных проектов сочетается с фискальными приоритетами в реформировании межбюджетных отношений и социальных расходов.

Пространство для возможного компромисса между этими многовекторными требованиями эффективности и справедливости слишком узко, и его достижение чрезвычайно трудно. Но именно поиск этого компромисса в перспективе и составляет ключевую задачу социальной политики.

Ещё один вопрос, который перед нами ставит опыт предшествующих лет, - вопрос о формах и методах социальной политики. Новацией последнего времени стал проектный подход к важнейшим социальным сферам, который в настоящее время реализуется в системах здравоохранения, образования, в решении жилищного вопроса и, по существу, в преодолении демографического кризиса. Конечно, государство, в системе приоритетов которого на протяжении десятилетий эти сферы находились на периферии интересов, могло и должно было восполнить сформировавшуюся лакуну и выполнить свой долг. Это может требовать и потребовало тактики прорыва, коей и выступили национальные социальные проекты. Их старт - это логичная цепь событий в связи с ростом ресурсов, которые дала стране положительная макроэкономическая динамика, и в самом этом факте нет ничего иррационального.

Однако справедливо возникает вопрос: что придёт на смену парадигме проектного финансирования? Известно, например, что горизонт действия проектов «Здоровье» и «Образование» определён в два года. Исключён ли сценарий, согласно которому после этого двухлетнего периода, когда данные проекты сойдут со сцены, ситуация в этих сферах вновь примет неопределённые формы, по крайней мере с точки зрения программы действий? Не потому ли, в частности, уже обсуждается вопрос о расширении горизонта этих проектов, что ни одному экономическому субъекту не ясно, что последует дальше? Социальная политика, устремленная в перспективу, предполагает формирование институтов последовательного и устойчивого развития всех основных социальных подсистем. Формирование этих институтов, видимо, - вопрос будущего.

Как в итоге в настоящее время выглядит общий вектор социальной динамики? От ответа во многом зависит оценка эффективности проводимой социальной политики.

Сегодня социальная политика концентрируется на двух полюсах возрастной пирамиды. Социальные обязательства в отношении пожилого населения и состояние пенсионной системы были и остаются в фокусе социально-экономической политики российского государства. В последнее время значительно больше внимания уделяется демографической группе, находящейся на противоположном полюсе, - проблемам детей и детства. И хотя реальных достижений в этом направлении очень мало, после объявления демографической программы тема инвестиций в детей приобретает больший политический вес.

Между тем в этой системе приоритетов очевидно и другое: в наиболее уязвимом положении оказывается население средних (трудоспособных) возрастов. Именно на них возлагается основное бремя социальных расходов по поддержанию детей и пожилых. Это касается не только государственных, но и частных трансфертов, которые в России занимают гораздо большее место в системе социально-экономических отношений, чем в большинстве экономически развитых стран мира. Но именно население средних возрастов остаётся на обочине социально-экономической политики. Абсолютно большая часть факторов, влияющих на положение трудоспособного населения, лежит на стороне рынка труда, который сегодня развивается исключительно под влиянием общей экономической конъюнктуры. Более того, за внешним благополучием формальных показателей экономической активности и занятости кроется серьёзная проблема - сокращение «хороших» и рост «плохих» рабочих мест. Это означает, что перед будущей социальной политикой стоит вызов, радикально отличающийся от сегодняшней парадигмы: не поддержка демографических полюсов, а выстраивание социального баланса поколений.

Обратимся к вопросу о материально-имущественном положении населения в терминах крупных социальных страт. Долгое время культивировался миф о том, что долгожданный экономический рост автоматически гарантирует рост доходов для всех групп населения. Этот миф сформировал в обществе представление о росте доходов как о естественной награде за долготерпение. Какова же реальность?

Явственным результатом последних лет является сокращение зоны бедности российского населения. Средний класс в общих чертах сохраняет свои позиции как относительно успешная в социальном и экономическом отношении группа. Между тем наиболее проблемной для страны, пережившей длительную трансформационную стадию, была и остаётся так называемая социальная группа ниже среднего, которая составляет абсолютно большую часть социума. Эта группа не включена в экономический подъём и не является прямым участником социальных программ, финансируемых из государственного бюджета, возможности которого также благодаря благоприятной экономической динамике расширились. В итоге именно эта массовая группа находится вне зоны политического воздействия. Эти люди либо ничего не получают от экономического роста, либо импульс от экономического роста доходит до них в усечённом виде.

Вновь середина пирамиды оказывается в относительном проигрыше. Отсюда ещё одна стратегическая задача, стоящая перед будущей социальной системой: не преодоление бедности, а содействие механизмам восходящей социальной мобильности и формирование социального лифта для всех групп населения.

С точки зрения пространственного социального развития мы вновь наблюдаем аналогичный процесс - относительно успешное развитие богатых регионов, постепенное подтягивание экономически слабых, но стагнация, а часто и ухудшение социальной ситуации в регионах, условно отнесённых к средним. Эти противоречия в перспективе обречены на острый конфликт, поскольку не только угрожают социальной стабильности в стране, но и чреваты серьёзными политическими последствиями.

Причина, видимо, не в частностях, а в процессах глобального характера. Эти множественные проявления имеют общий корень: современная политика относительно успешно научилась справляться с очевидными зонами социального неблагополучия.

Однако уже сегодня ясно, что глобальный вызов принципиально иной: обеспечение общего баланса (демографического, экономического, социального, территориального). Поиск такого баланса - не только возможный, но практически единственно реальный путь будущего развития. И речь идет не об отдельных социальных программах или проектах. Это требование серьёзных структурных реформ в экономике и институциональных преобразований в социальной сфере. До выработки общей или хотя бы преобладающей позиции по данной проблеме в политических и экспертных кругах еще далеко. Однако только при таком повороте событий российское общество может рассчитывать на устойчивый экономический рост и успешное социальное развитие.