№ 3, 2007

Берите все - по остаточному принципу и… ни в чем себе не отказывайте!

Сложней задача - выше ответственность?

В последнем Послании Федеральному Собранию президент России Владимир Путин сделал особый акцент на развитии местного самоуправления. Уже более года оно действует в условиях, обеспечиваемых новым законом, значительно расширившим компетенцию и возможности местных органов власти. «В целом, - подчеркнул президент, - считаю необходимым продолжить процесс укрепления экономических основ местного самоуправления. И в первую очередь за счет формирования достаточной доходной базы».

Такая постановка вопроса не просто актуальна. Она, можно сказать, выстрадана всем ходом осуществления реформы местного самоуправления. Сейчас эта реформа переживает очередной переломный момент… Потому и важна была работа «круглого стола» Комитета Государственной Думы по вопросам местного самоуправления на тему: «Финансовое обеспечение муниципальных образований в условиях среднесрочного бюджетного планирования». В дискуссии приняли участие представители Министерства финансов, Счетной палаты и Общественной палаты Российской Федерации, Комитета по бюджету и налогам Госдумы. Но главное слово было, конечно же, за руководителями самих муниципальных образований и представителями региональных органов власти. Ибо только там, у них, можно по-настоящему ощутить и в точности измерить конечные результаты большой политики.

Как отметил заместитель председателя Государственной Думы Владимир Пехтин, на федеральном уровне начался переход к долгосрочному бюджетному планированию. С тем, чтобы можно было финансировать крупные проекты, объекты и различные целевые программы не с середины года, как это получается сейчас, а с самого его начала, сразу после принятия бюджета. В связи с этим, конечно, придется по-новому формировать бюджеты местного самоуправления.

«Думаю, тема финансового обеспечения муниципальных образований, особенно в условиях сегодняшнего среднесрочного бюджетного планирования, - наиболее острая, актуальная и важная», - подчеркнул председатель Комитета Государственной Думы по местному самоуправлению Владимир Мокрый. Можно много говорить об исполнении в полном объеме Закона №131 «Об общих принципах организации местного самоуправления», а также о качестве оказания тех или иных услуг населению. Но коренными остаются вопросы: «Насколько муниципальные образования обеспечены финансами?» и «Какова должна быть позиция органов местного самоуправления при проведении среднесрочного бюджетного планирования, а в перспективе - и долгосрочного?»

Актуальность проблемы усиливается динамикой и масштабами «финансового процесса» вокруг материальной базы местного самоуправления. В 2006 году, по данным Минфина, расходные обязательства муниципальных образований выросли на 254 миллиарда рублей, или на 21 процент по сравнению с 2005 годом. При этом финансовая помощь местным бюджетам составляла 41 процент от собственных доходов местных бюджетов. На чем же в таком случае зиждется самостоятельность местного самоуправления?

И еще - почему столь разительно отличаются прогнозы развития процесса в будущем? Так, по экспертным оценкам Счетной палаты, а также органов государственной власти субъектов федерации, Ассоциации муниципальных образований, реальный дефицит местных бюджетов в 2007 году достаточно высок. В официальных же прогнозных оценках правительства утверждалось, что дефицит будет минимальным. «Это неоправданно!» - утверждали выступавшие.

Откуда взяться оптимизму, если в 2006 году местные налоги составляли лишь 10 процентов от общей суммы налоговых доходов бюджетов? При этом стоит напомнить, что в подавляющем большинстве городских и сельских поселений расходы местных бюджетов формировались в основном за счет финансовой помощи из региональных бюджетов.

Нужно, но… бесперспективно

По сути дела, как признал заместитель министра финансов Российской Федерации Антон Силуанов, обстоятельства подталкивают к тому, чтобы в очередной раз вернуться к обсуждению проблем финансовой обеспеченности муниципальных образований, передаче налогов, неналоговых доходов, финансовой помощи и так далее. Однако, по его мнению, «это в настоящий момент бесперспективно». Актуально же обсуждение вопроса: переходить муниципальным образованиям на трехлетнее бюджетное планирование или не переходить?

Аудитор Счетной палаты РФ Сергей Рябухин так же, как и представитель Минфина, не стал предлагать «изменить порядок распределения налогов по уровням бюджетной системы». Почему? На его взгляд, «это было бы просто неправильно и в некотором смысле даже вероломно».

Но проблема действительно стоит остро. По некоему роковому стечению обстоятельств, движение потоков передачи полномочий, во-первых, и финансовых ресурсов, во-вторых, приобрело не строго целевой, а разнонаправленный характер: сверху вниз и снизу вверх по властной вертикали. Новые полномочия муниципальные органы получают не вместе с финансами, а как бы вместо них.

На качество и полноту финансового обеспечения муниципальных образований в условиях среднесрочного бюджетного планирования, по мнению С.Рябухина, серьезное воздействие оказывает ежегодное изменение федерального, бюджетного и налогового законодательства. Только за период 2003-2006 годов, по данным 67 регионов, объем выпадающих доходов в связи с осуществлением бюджетно-налоговой реформы составил около 600 миллиардов рублей. При этом сумма дополнительных доходов, согласно ответам Счетной палате из 35 регионов, составила всего 53 миллиарда. Несопоставимые цифры!

Сложившаяся ситуация не позволяет регионам осуществлять качественный прогноз доходов как на среднесрочную, так и на долгосрочную перспективу. Она не стимулирует их к тому, чтобы развивать все закрепленные за ними доходные источники. Аналогичная картина - на муниципальном уровне. Тому много подтверждений.

В Ставропольском крае уже третий год реализуется 131-й закон в полном объеме без переходного периода. «Поэтому, - сказал глава администрации Петровского муниципального района Александр Захарченко, - все проблемы, которые у нас есть, наверное, через некоторое время будут актуальны для других субъектов».

Ныне за муниципальным районом закреплено более 30 полномочий, но ни одно из них не обеспечено финансами в полном объеме. Скажем, содержание автомобильных дорог общего пользования «поддержано» всего на 22,5 процента. Полномочия, связанные с функционированием сфер образования, здравоохранения, культуры, унитарных предприятий, обеспечены на 6 процентов. Таким образом, в полном объеме полномочия выполняются только по статьям «Заработная плата» и «Оплата коммунальных услуг».

Одна из позорных проблем - возможности утилизации, переработки бытовых отходов, о чем говорили и другие выступавшие. Это - полномочия муниципального района. «Но у нас на сегодняшний день, - признался А.Захарченко, - нет ни одной свалки бытовых отходов, которая приведена к нормативным требованиям». А для того, чтобы создать одну межпоселенческую свалку, необходимо более 30 миллионов рублей. В бюджете района нет не только этих средств - нет денег даже на проектно-сметную документацию.

Проблемными назвал первый заместитель главы города Краснодара - директор департамента финансов Александр Домбровский (он же - председатель секции финансистов муниципальных образований Сообщества финансистов России) три группы вопросов: недостаток средств и их источников; необеспеченность расходных полномочий; совершенствование финансового контроля. Во многом показателен приведенный им факт необеспеченности расходных полномочий, повлекший за собой «подрыв» пожарной безопасности и человеческие жертвы, - случай, о котором узнала вся страна.

Но проблема не частная. Сегодня для Краснодара, чтобы создать нормально работающую пожарную службу, нужно выделить, допустим, в первый год около 300 миллионов рублей. Это - очень серьезная сумма. «Конечно, никто, наделяя нас этими полномочиями, таких денег нам не передал. Изыскать их из тех средств, которые есть, довольно-таки проблематично. А вопрос жизненный, острый», - сказал А.Домбровский.

Ситуация осложнена до предела в целом. С этим согласны многие из выступавших. И все это - накануне парламентских выборов! «Что бы мы ни говорили, вопрос межбюджетных отношений к концу года станет не финансовым, а политическим», - подчеркнул в свою очередь заместитель главы администрации города Новосибирска Виктор Воронов.

Откровенная несбалансированность

Строго говоря, условие «круглого стола» - не касаться сложившейся системы разделения налоговых доходов между различными уровнями власти - не стало для собравшихся таким уж откровением. Подобная договоренность между представителями власти, бизнеса и, очевидно, профсоюзов - «не колебать устои», не нарушать некий статус-кво - уже оглашалась в начале многих форумов. Однако, образно выражаясь, людям от станка и от сохи не понять таких правил игры чиновников. Им не понять, как можно отказываться от обсуждения самых назревших проблем в угоду второстепенным вопросам. Допустимо ли затуманивать видимое пространство, мутить воду в основном русле движения?

К тому же не закрытым остается вопрос: «Кому и зачем понадобилось под предлогом реформ вместо последовательного укрепления материальной базы местной власти в одночасье превратить множество муниципальных образований, городских и сельских поселений из самодостаточных в нуждающихся и просящих?» Неужели это оптимальный вариант с точки зрения науки управления - уравняв всех в финансовой немощи, перевести на трансфертную подкормку?! Подобную картину, по сути, живописали участники «круглого стола».

«Еще восемь лет назад район постарался укрупнить свои сельские советы, сохранил инженерную и социальную инфраструктуру, поэтому в правовое поле 131-го закона мы вошли бы безболезненно, если бы не финансовая сторона, а точнее - доходы», - сообщила глава администрации Брянского района Брянской области, начальник финансового управления Алла Азарова.

Прежде, до последних реформ, доходная часть районного бюджета представляла собой 80 процентов собственных доходов и 20 процентов финансовой помощи. В результате же всех изменений, которые произошли в бюджетном и налоговом законодательстве, район превратился из вполне самостоятельного в глубоко дотационный. В 2006 году из общей суммы налоговых отчислений у района изъяли 160 миллионов рублей. Затем субъект федерации как будто попытался компенсировать нанесенный ущерб и трансфертом вернул… 22 миллиона. Еще одна проблема - реальный дефицит бюджета не соответствует дефициту запланированному. Налицо откровенная несбалансированность бюджета и как следствие - нарушение одного из основных принципов построения бюджетной системы.

«Почему же так случилось?» - размышляет А.Азарова. - Потому что муниципальные бюджеты сформированы по остаточному принципу». Сегодня даже при условии, что все доходы, которые предусмотрены в бюджете, будут обеспечиваться на 100 процентов, это будет покрывать лишь 20 процентов необходимой потребности. Доля прямых местных налогов в бюджете составляет не более 5 процентов.

Некоторые из выступавших высказывали довольно пессимистические оценки финансового будущего муниципальных образований. «Бюджет трех уровней собирается где?» - задался вопросом глава Приволжского муниципального района Астраханской области Лев Боярчук и сам же ответил: «В муниципальных округах». А что происходит потом? Федерация забирает свое. Область всегда забирает свое, чтобы сформировать областной бюджет. А все, что осталось, это - муниципалитетам. По всей России 95 процентов сельских поселений оказались дотационными. И навсегда они останутся такими при нынешней политике. Потому что денег много не бывает!

Криком души назвал свое выступление председатель Ассоциации сельских поселений Российской Федерации, глава Чернореченского сельсовета Оренбургской области Александр Митин. Фактически это - сообщение, коллективно подготовленное главами сельских поселений. Результаты мониторинга дают следующую картину. Сегодня у сельских поселений 34 полномочия. А вот их финансовое обеспечение осталось в забвении. И в центре, и в регионах государственная власть, по словам оратора, не спешит осчастливить муниципалов финансами. Нет сегодня четкой финансовой политики в данной сфере. Сельское поселение находится в явно неравных финансовых условиях и с районом, и с регионом.

По мнению глав сельских поселений, из-за отсутствия финансовой базы проявляется планомерное сворачивание местного самоуправления. «До 2003 года, до принятия «нашего» закона, - сказал А.Митин, - муниципалитеты имели твердые ставки от налогов на прибыль, на имущество юридических лиц, от подоходного налога. Сегодня вместо установления твердых нормативов отчислений от федеральных и региональных налогов на среднесрочной основе муниципалитеты насаживают на иглу дотирования, что не позволяет прогнозировать социально-экономическое развитие территорий».

Мы пришли к тому, что глава муниципального образования невольно становится заложником ситуации, принимая на себя весь шквал недовольства населения властью из-за нерешенности насущных проблем. Людей не волнует, чье это полномочие - сельское, районное или областное. Они правильно требуют, чтобы работала школа, чтобы можно было свободно добраться до больницы на муниципальном транспорте и не по бездорожью. Чтобы ребенок мог заниматься свободно спортом, а не стоять перед красивым спортивным комплексом, в который нельзя войти из-за отсутствия у родителей денег. И, что характерно, эти проблемы общеизвестны. «Я еще не видел ни в Госдуме, ни в Совете Федерации ни одного губернатора, который бы встал и сказал, что, мол, в нашем регионе сельские поселения исполняют полномочия в полном объеме», - заключил А.Митин.

Торможение в развитии местного самоуправления в первую очередь связано с нежеланием более высоких уровней управления делиться финансами. Если мы не хотим по окончании переходного периода в 2009 году услышать, что местное самоуправление на «самом нижнем этаже» себя не оправдало, то сегодня необходимо четко и внятно сказать себе, что самоуправление на уровне муниципальных образований - это основа государства и это главный национальный проект, приоритетное направление финансирования. Следует, как подчеркивалось на «круглом столе», исключить искусственную дотационность, закрепив за муниципалитетами на среднесрочной основе твердые отчисления от федеральных и региональных налогов.

Две политики вместо одной

Если собственные доходы муниципальных образований составляют лишь небольшую долю бюджета, то зависимость от субъекта федерации просто «вяжет их по рукам». Ситуация по стране примерно одинакова. «Субъективизм субъекта», как выразился президент Ассоциации малых и средних городов России, глава муниципального образования город Глазов (Удмуртская Республика) Владимир Перешеин, прямо сказывается на выполнении муниципальных полномочий.

У многих муниципальных образований от 40 до 60 процентов бюджета и собственных доходов тратятся на зарплату, налоги, связанные с зарплатой, и на коммунальные услуги. А все, что осталось, - то на другие полномочия... «Как говорится, бери остаток и ни в чем себе не отказывай! Все это весьма трудно и тяжело!» - посетовал оратор. Бесспорно, доля собственных доходов в бюджете должна быть выше. В понимании В.Перешеина, она должна быть около 80 процентов, иначе зависимость от субъекта федерации будет продолжаться. И вряд ли мы перестанем говорить об этих проблемах и в последующие годы.

Остроту финансовой необеспеченности муниципальных полномочий, по словам главы Костромы Ирины Переверзевой, ощущают в этом городе в полной мере. Соглашаясь с аргументами других ораторов, она привела и свой яркий пример. «Когда у нас не было полномочий по молодежной политике, нам сразу же в областном бюджете предусмотрели субсидии, - рассказала И.Переверзева. - В середине года эти полномочия нам передали. А субсидии сразу же сняли, налогового потенциала не передали». То есть управление с оттенком цинизма: вы хотели заниматься молодежной политикой - получайте ее и делайте с нею что хотите!

Складывается впечатление, что в отношении муниципальных образований проводится не одна - продуманная, цельная и целенаправленная - реформа по повышению эффективности организации местной жизни, а две: первая касается полномочий муниципалитетов, вторая - их финансового обеспечения. И осуществляются они разными руками одной федеральной власти, причем правая рука не ведает, что творит левая. Процесс реформирования, которому надлежит быть сосредоточенным, неделимым, ибо он связан с «живой ячейкой общества», оказался чересчур разорван и размыт.

«Нас беспокоит, - подчеркнул В.Мокрый, - что расширение перечня вопросов местного значения приводит к увеличению объема расходных обязательств муниципальных образований, но это не отслеживается бюджетным обеспечением и изменением в налоговом законодательстве». В 2006 году значительно увеличились расходы местных бюджетов на исполнение целого ряда функций-полномочий:

- профессиональную подготовку и повышение квалификации выборных должностных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих;

- инвентаризацию, оценку, оформление технической документации земельных участков и муниципального имущества;

- составление генеральных планов поселений, правил землепользования и застройки территорий, документации по планировке территорий.

Как известно, Государственная Дума приняла Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации». Закон открывает возможность финансового обеспечения бюджетных учреждений на основе государственных или муниципальных заданий, которые должны предусматривать требования к составу, качеству, объему, порядку и результатам оказания государственных или муниципальных услуг. Органам государственной власти субъектов федерации и органам местного самоуправления предоставляется право выбора между утверждением бюджетов на три года либо на очередной финансовый год.

Вместе с тем удивляет, что изменения, внесенные в Бюджетный кодекс, не предусматривают увеличения налоговых доходов местных бюджетов, а также выделения дополнительных средств из федерального бюджета на реализацию реформы местного самоуправления. «Как органы местного самоуправления могут это осуществлять?» - ставит проблему В.Мокрый.

Каким образом органы местного самоуправления могут сегодня вести среднесрочное бюджетное планирование, когда нет четких методик расчета бюджетной обеспеченности муниципальных образований и стоимости общественных услуг? При этом вопросы первоочередных мероприятий, связанных с реформой местного самоуправления, административной реформой, реализацией национальных проектов, не обеспечены необходимыми финансовыми ресурсами, причем прежде всего - на местном уровне.

В этих условиях, как полагает В.Мокрый, невозможно (или чересчур сложно) осуществлять обоснованный расчет бюджетной обеспеченности муниципальных образований на очередной финансовый год. К несбалансированности местных бюджетов ведет еще и другая проблема. А именно - принятие федеральных законов, предусматривающих введение новых расходов местных бюджетов на усмотрение муниципальных образований, в том числе - по исполнению государственных полномочий.

Без иждивенческих настроений

Сегодня отношения районов и муниципалитетов с субъектом, по мнению А.Азаровой, не партнерские, а отношения, которые можно характеризовать как противостояние и противоборство. А ведь по большому счету субъект и муниципалитет стремятся к единой цели - повышению качества жизни. И сегодня кто, как не муниципальная власть, естественно, органично приближена к жителю, то есть к реальному получателю бюджетных услуг? И насколько качественно будут эти услуги, зависит в первую очередь от того, будет ли сбалансирован и самостоятелен именно муниципальный бюджет.

Для этого, по мнению ряда выступавших, надо прежде всего гармонично выстроить межбюджетные отношения. И все-таки пополнить и сделать состоятельной налоговую часть доходов бюджета. Выстраивая межбюджетные отношения, следует применять методики, которые не просто выравнивают бюджет, но еще и стимулируют район к активной работе со своим налоговым потенциалом, со своими налогоплательщиками.

Далее, в межбюджетных отношениях следует обязательно учитывать и демографические, и географические, и социально-экономические особенности каждой территории. При этом необходимо принимать во внимание и проблемы, которые возникли с реализацией 131-го закона, все инфляционные процессы. И самое главное - межбюджетные отношения должны обеспечить минимальный бюджет, то есть первоочередные расходы. Это - заработная плата, энергоносители, содержание социально-культурной сферы.

В корне изменить ситуацию может новое (или отброшенное старое) отношение к налогам. В части дополнительных отчислений на территорию должно поступать больше и налога на доходы физических лиц (до 70 процентов), и налога на имущество предприятий (до 50 процентов), и налога на прибыль (до 20 процентов). Относительно неналоговой составляющей совершенно непонятно, почему от реализации земельных участков 30 процентов должны уходить в субъект федерации? Можно отдавать не более 10 процентов. Еще лучше - все 100 процентов оставлять у муниципалитета. «Я считаю, - сказала А.Азарова, - что в итоге должна быть сформирована полноценная доходная часть бюджета. В целом бюджет должен быть сбалансирован. Все это и станет реальной платформой для среднесрочного планирования. В противном случае мы вместо одноэтажного дома без фундамента построим трехэтажный. Кому нужно это сооружение без перспективы?»

На сегодняшний день многие муниципальные образования не готовы выполнять полномочия в том объеме, который предписывает им закон. Но они прекрасно видят, чувствуют и груз ответственности, и гнет со стороны правоохранительной системы, прокуратуры, которая направляет свои предписания о необходимости выполнения полномочий по самоуправлению. А люди просто не в состоянии их выполнять!

В то же время, по словам А.Захарченко, у них, в Ставропольском крае, к примеру, нет иждивенческих настроений в этом плане: «Мы пошли на риск и уже третий год подряд меняем дотацию, которая нам выделяется, просчитывается по бюджетной обеспеченности, на налоги». В 2005 году здесь стали взимать налог на имущество организаций и заменили им дотации на 30 процентов. В 2006 году заменили дотации налогом на имущество организаций и налогом на доходы физических лиц уже на 64 процента. А в 2007 году осознанно заменили дотацию уже на 84,4 процента. Это - очень хороший результат.

Для того чтобы умножить возможности органов местного самоуправления в осуществлении тех дорогостоящих и достаточно обширных полномочий, которые доверило им государство, А.Азарова, в свою очередь, предлагает следующие шаги.

Во-первых, при среднесрочном планировании местные бюджеты должны быть реально сбалансированы с учетом кредиторской задолженности. На эту задолженность долго, из года в год, закрывали глаза, и она снежным комом нарастает.

Второй момент. Прежде чем составлять местные бюджеты на среднесрочную перспективу, необходимо разработать методики расчета, конкретизации и детализации тех полномочий, которые ровно и стройно прописаны 131-м законом. Потому что наконец-то надо дать ответ на вопрос: «А сколько же они стоят?»

И третье. Межбюджетные отношения должны осуществляться на основе реально просчитанных расходных полномочий. Потому что на сегодня методику, применяемую субъектом федерации и состоящую из всевозможных коэффициентов, различных индексов и формул, можно назвать простой ширмой. Это - ширма, за которой скрывают реальные проблемы.

Налоговая база должна быть не только понятной, но и достаточной

А вот как видится общая ситуация с федерального уровня, из Минфина. Чтобы составить трехлетний бюджет, нужно иметь четкое представление о доходах и расходах любого бюджета, в том числе и муниципального образования. При рассмотрении налоговых доходов, разумеется, надо исходить из стабильности налоговой базы, сложившегося к сегодняшнему дню налогового законодательства. Исключение составляет, пожалуй, налог на недвижимость, который в настоящее время обсуждается. Если его не считать, то в принципе налоговая база, по мнению А.Силуанова, для муниципальных образований достаточно понятна. Вопрос в том, что она еще не устойчива, еще не сформировалась как база для дальнейшего планирования.

«Конечно, для принятия решения о трехлетнем бюджетном планировании в части формирования своей доходной налоговой базы муниципалитетам нужно определенное время, нужен статистический ряд - с тем, чтобы можно было более-менее точно прогнозировать процесс на предстоящие три года», - считает А.Силуанов. Известно, что бюджеты муниципальных образований во многом формируются за счет финансовой помощи из субъектов Российской Федерации. Но ее характер тоже подлежит переменам, поскольку Бюджетным кодексом узаконена возможность выравнивания финансовой обеспеченности поселений из бюджета субъекта Российской Федерации. Это очень важно как раз для формирования доходной базы местных бюджетов всех уровней.

Что касается расходов, то они планируются, исходя из тех обязательств, которые определены законодательно. Безусловно, следует выступать против того, что принимаются дополнительные расходные обязательства без их финансового обеспечения. «Такого вообще не должно быть», - заявил А.Силуанов.

Возможность определить расходные обязательства муниципального образования на три года вперед зависит и от отведенного для реализации 131-го закона переходного периода. Ведь судить о том, какие решения будут приняты после 2009 года, пока трудно. Кроме того, как подчеркнул А.Силуанов, «доходная база и расходные обязательства все-таки должны еще устояться или сформироваться не на базе только одного финансового года, а на базе нескольких лет». Переход муниципальных образований на трехлетнее бюджетное планирование в целом по Российской Федерации - это перспектива не 2008 и, может быть, даже не 2009 годов, а более отдаленная перспектива.

Среди тех, кто согласен с необходимостью проведения осторожной политики в отношении перехода к среднесрочному планированию в муниципальных образованиях, и А.Домбровский: «Мы считаем, что реально все муниципальные образования смогут перейти на новый период планирования только через три года, когда будет пройден первый круг принятия трехлетнего бюджета на федеральном уровне и на уровне субъектов федерации. За это время будет отработана и практика планирования в более полном объеме доходов, и в отношении субвенций, субсидий, которые выделяются муниципальным бюджетам. За эти три года предстоит отработать и методы составления перспективного финансового плана».

Переход муниципальных образований на среднесрочное бюджетное планирование должен быть постепенным - с этим были согласны и другие ораторы. Разумеется, как сказала министр финансов Калужской области Валентина Авдеева, те муниципальные образования, которые являются «самодостаточными», могут уже и в настоящее время переходить на среднесрочное планирование. Но для ряда муниципальных образований, менее обеспеченных в финансовом отношении и находящихся, как и регион в целом, в условиях переходного периода, это действительно дальняя перспектива. И к ней нужно довольно серьезно готовиться.

Правда жизни заключается в том, что одна и та же материя, одно и то же бытие с разной высоты видятся по-разному. Оказывается, федеральная власть делает все возможное для развития низовой, местной. Это последняя сопротивляется всему новому!

Особенность принятого Бюджетного кодекса состоит, по словам заместителя председателя Комитета Госдумы по бюджету и налогам, председателя Сообщества финансистов России Надежды Максимой, в частности, и в том, что «он в определенной степени, более жестко, чем прежде, привязан и к тем полномочиям, которые сегодня выполняют все уровни власти». Иными словами, финансы в новом документе даются в тесной привязке к властным полномочиям.

Действительно, на протяжении последних лет делались попытки перераспределить нормативы отчислений по доходной базе. «Но, к сожалению, не удалось достичь согласия даже между субъектами федерации и муниципальными образованиями в том, какие доходы на какой уровень целесообразнее передавать», - заявила выступавшая. Вот почему было принято решение сохранить все нормативы на уровне 2007 года, как они сейчас распределены в налоговом и бюджетном законодательстве.

В приведенных рассуждениях, однако, осталось неясным, интересовались ли мнением низовых звеньев властной вертикали при урезании их доходной базы. Ведь в этом - одна из первопричин нынешнего торможения движения.

Сейчас же, по мнению Н.Максимовой, необходимо выдвинуть задачу - в обязательном порядке в ближайшее время составить перечень, реестр расходных полномочий всех уровней власти для того, чтобы потом, привязавшись к ним, говорить уже о том, как можно более правильно распределить доходы бюджетов. Конечно, этот процесс тормозит незавершенность налоговой реформы. На повестке дня - внедрение налога на недвижимость, хотя однозначной его трактовки и сегодня не существует. Этот вопрос нужно еще глубоко прорабатывать.

Поскольку пока не изменен подход к формированию доходной части бюджета от налоговых и неналоговых поступлений, власти пошли по пути увеличения финансовой помощи из федерального бюджета консолидированным бюджетам субъектов Российской Федерации. «При этом, - сказала Н.Максимова, - мы изначально внесли в правительство предложение о том, чтобы увеличить фонд финансовой поддержки регионов 2007 года не на инфляционную составляющую, как было прописано в Бюджетном кодексе, а пойти по пути неснижения минимального уровня выравнивания бюджетной обеспеченности».

Так же был построен и расчет фонда финансовой поддержки регионов - для того, чтобы достигнутый уровень не был снижен. В результате этот фонд даже немного увеличился не на 7 процентов, а 26,2 процента.

В плоскость реальной жизни

По мнению участников «круглого стола», правительство Российской Федерации должно провести качественный и достаточный по объему информации мониторинг финансового состояния муниципальных образований. При этом для обоснованного определения масштаба расходов требуется разработка методик и критериев расчета реальных потребностей муниципальных образований в осуществлении возложенных на них задач местного значения.

В соответствии с изменениями, внесенными в Бюджетный кодекс Российской Федерации, весь процесс работы над бюджетом будет осуществляться на основе новой методологии, которая предполагает, как уже говорилось, переход к среднесрочному бюджетному планированию, выделению средств из бюджетов для достижения конечных результатов и формированию бюджетов на трехлетний период. В связи с этим важной задачей остается распространение на местный уровень реформы бюджетного процесса.

Участники «круглого стола» считают необходимым ежегодно предусматривать в федеральных бюджетах средства на поощрение более значительного количества субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, добившихся существенного улучшения качества управления общественными финансами, а также на формирование у них стимулов для проведения реформы федеративных отношений и местного самоуправления. Словом, надо поощрять первопроходцев! Тогда и другие потянутся-подтянутся.

В целях активизации всей этой работы можно было бы, по мнению директора Института реформирования общественных финансов Владимира Климанова, предложить субъектам Российской Федерации шире стимулировать муниципальные образования. Чтобы последние, к примеру, принимали не только какие-то документы, характеризующие среднесрочный финансовый план, но и совершенствовали ту нормативно-правовую базу, которая дала бы возможность управлять муниципальными финансами на долгосрочной основе.

Нельзя не согласиться с утверждением, что, сколько бы ни проводилось «круглых столов», совещаний, конференций, важно перевести разговор о развитии местного самоуправления из плоскости выполнения отдельных норм, положений 131-го закона в плоскость реальных действий местной власти. А это может быть обеспечено объективностью полномочий, объективностью имущества и, безусловно, сбалансированностью бюджета.

Общий вывод таков: при соблюдении ряда условий, о которых говорилось на «круглом столе», органы местного самоуправления смогут осуществлять достоверное и объективное среднесрочное бюджетное планирование, а также эффективную и ответственную налоговую и бюджетную политику в целях комплексного социально-экономического развития муниципальных образований. Но сверхзадача состоит именно в обеспечении основополагающих условий. Это и есть большая политика - в лучшем смысле слова. Иначе ситуация лишается каких бы то ни было перспектив развития. Ведь полномочия без финансов, что права без возможностей, что амбиции без кондиций. Практически ничто!

Расширение компетенции местных органов власти и меры по укреплению экономических основ местного самоуправления не должны восприниматься как свидетельства снятия федеральным центром ответственности с себя за качество жизни в регионах. Такое предостережение сделал президент страны Владимир Путин в уже процитированном в начале статьи Послании к Федеральному Собранию. Важно то, что система управления становится все более близкой к людям и что все больше решений принимается на местах. Но при этом, как подчеркнул президент, ответственность перед обществом, безусловно, несут все - все без исключения ветви и органы власти. Таким образом, наряду с передачей полномочий и финансовых ресурсов необходимо создать объективную систему оценки эффективности работы региональных властей и местных муниципалитетов.