№ 3, 2007

Стратегия "социального императива"

Гуманитарный сектор российской экономики (культура, наука, образование) развивается в сложных обстоятельствах, когда многие старые идеологические догмы утратили свое значение, а новые ценности и социальные установки в полной мере еще не сформировались. В этой непростой ситуации, усиленной мощными мировыми тенденциями глобализации и информационного развития, Россия нуждается в собственной артикулированной политике в отношении всей социальной сферы и непосредственно гуманитарного сектора экономики, где генерируется интеллектуальный потенциал страны.

Годы системных преобразований, обеспечивших индивидуальные свободы и изменивших ментальность людей, создавших условия для развития рыночной экономики, породили одновременно и негативные последствия, к которым относится поражение всей социальной сферы и ее гуманитарного сектора - культуры, науки, образования. Почти двукратное сокращение бюджетного финансирования этих отраслей при катастрофически низкой оплате труда их работников, изношенной и технически устаревшей материальной базе привело к снижению качества среднего и высшего образования при увеличении количества коммерческих студентов, к старению академической науки и резкому сокращению сети отраслевых научных центров, «утечке мозгов и талантов», к экспансии массовой культуры и «пожелтению» СМИ, к невосполнимым потерям в культурном наследии и фрагментации культурного пространства России, к общему снижению интеллектуального потенциала страны, коррелирующему с примитивизацией труда в российской экономике.

Одни видят в этом вполне обычные трудности переходного периода, болезни, присущие процессам становления рыночных отношений и формирования нового мировоззрения, другие смотрят на осуществленные преобразования как на череду грубейших просчетов. По прошествии времени все видится яснее. Сегодня уже есть твердая уверенность в контрпродуктивности установки: «за рыночные реформы надо расплачиваться человеческим капиталом». Восстанавливается в обществе и понимание самоценности гуманитарного сектора экономики: высокоразвитой науки, образования, культуры. Их значение принципиально не измеряется процентами годового прироста ВВП и выходит далеко за пределы хозяйственной жизни страны, определяя одновременно ее экономическое будущее и положение в развивающемся мире.

Ошибки наших реформ - урок для других стран и собственного будущего. Появление в данном контексте «национальных проектов» - это попытка изменить сложившуюся тенденцию и придать другую направленность государственной активности, поставив задачу реабилитации человеческого капитала и возрождения интеллектуального потенциала страны. Понятно, что развитие такой линии поведения государства требует существенной коррекции его целей. На смену прежнему курсу реформ, ориентированных на сокращение бюджетной сферы, должна придти парадигма «социального императива», в основании которой лежат не нарушаемые ни при каких обстоятельствах пороговые условия функционирования этого важного сектора экономики. Речь идет о принципиальном изменении ориентиров в стратегии национального развития. Взамен или в дополнение к почти утратившим актуальность «социальным стандартам», которые, строго говоря, из-за невозможности их объективной квантификации и отсутствия механизмов ответственности за реализацию этих квазигарантий государства так и не внедрены в российскую практику, должны быть установлены реальные государственные обязательства в форме системы минимальных нормативов.

В гуманитарном секторе «социальный императив» трансформируется в триаду «нижних бюджетных ограничений», определяемых посредством минимального уровня оплаты труда работников культуры, науки и образования, минимального объема инвестиций в их материальную базу и нормативов минимальных расходов государственного бюджета на финансирование этих отраслей. Указанные нормативы должны быть дополнены законодательными нормами, устанавливающими правовой статус организаций гуманитарного сектора экономики, закрепляющий их хозяйственную самостоятельность, необходимую для эффективной деятельности в сфере сохранения и умножения интеллектуального потенциала страны.

«Социальный императив» должен стать одним из приоритетных направлений программы экономического и социального развития России в период 2008-2015 годов. Его конкретизация, основанная на определении нижнего порога «бюджетных ограничений», предполагает установление для каждой отрасли гуманитарного сектора числовых значений нормативов минимального уровня оплаты труда и нормативов бюджетных расходов.

Нормативы минимального уровня оплаты труда

Экономическая теория и опыт развитых зарубежных стран указывают на объективную необходимость осуществления структурного сдвига в сторону создания условий для опережающего роста интеллектуального труда. Этот вектор изменения пропорций занятости должен стать доминантой экономической модернизации России. Решение данной задачи наталкивается на критически низкий уровень оплаты труда в сфере культуры, науки и образования, известное снижение в связи с этим популярности соответствующих профессий, старение кадрового состава работников указанных отраслей.

Поэтому в число важнейших задач программы экономического и социального развития страны следует включить разработку мероприятий, направленных на повышение доходности интеллектуального труда и создание условий для роста общественного богатства в гуманитарном секторе экономики. Одна из возможностей решения данной проблемы связана с развитием института интеллектуальной собственности (исключительного права на использование продуктов творческого труда), являющегося мощным и эффективным механизмом роста ВВП, создаваемого работниками интеллектуального труда. Однако главным ресурсом повышения оплаты труда в сфере культуры, науки и образования остаются средства государственного бюджета.

При этом принципиально важными являются общественное обсуждение и законодательное установление нормативов минимального уровня оплаты труда работников гуманитарного сектора экономики. Решения о конкретной величине этих нормативов должны учитывать как российские особенности, связанные с накопившимся отставанием оплаты труда в указанных отраслях, так и позитивный опыт экономически развитых стран. В качестве одного из возможных подходов, обеспечивающих сокращение отраслевых разрывов в оплате труда, может быть использована следующая общая формула: «минимальный уровень оплаты труда в гражданской науке, образовании и культуре устанавливается на уровне средней заработной платы работников сферы управления».

Данное предложение обусловлено тем обстоятельством, что отрасли гуманитарного сектора и управления функционируют, по сути, в одинаковых условиях бюджетной сферы, где результаты трудовой деятельности не могут иметь адекватной рыночной оценки. Учитывая это «генетическое родство» и принимая во внимание, что в управлении сложился самый высокий средний уровень оплаты труда среди всех «бюджетников», в качестве нормативной цели для науки, образования и культуры целесообразно выбрать среднюю заработную плату в сфере управления.

При сохранении существующей динамики роста оплаты труда в сфере управления (около 70 процентов прироста за восемь лет) введение минимальных нормативов обеспечит увеличение оплаты труда в науке как минимум в 2,2 раза, в образовании и культуре - в 3,2 раза. Кроме того, указанные нормативы, реализующие «социальный императив», должны быть дополнены «траекториями роста», предусматривающими создание дополнительных возможностей для увеличения интеллектуального потенциала. Помимо ликвидации отраслевых разрывов в оплате труда в результате введения этих минимальных нормативов, следует иметь в виду также и общие мероприятия, направленные на рост доходов населения и сокращение существующего неравенства. Подобные мероприятия позволят создать необходимые условия для реабилитации и дальнейшего роста человеческого капитала.

Развитие гуманитарного сектора экономики требует не только реабилитации человеческого капитала, но и радикальной модернизации основных фондов культуры, науки и образования. Это относится к замене изношенного оборудования и, главное, к ускоренному внедрению современных технологий, принципиально меняющих структуру капитала. Выполнение данных требований обуславливает необходимость роста инвестиций в материальную базу указанных отраслей. Следует подчеркнуть особо, что при всем разнообразии существующих финансовых источников и «доброжелательном» инвестиционным климате, основным ресурсом развития материальной базы гуманитарного сектора были и остаются бюджетные расходы государства.

Нормативы минимальных расходов государственного бюджета

Мировой опыт и наша отечественная история свидетельствуют, что в условиях недостаточной развитости или отсутствия соответствующих институтов гражданского общества расширение «неконтролируемой зоны» активности чиновников всегда оборачивается потерями для социального сектора. Поэтому на нынешнем этапе эволюции российского общества доминантой социальной политики должны стать не общие призывы к «социальным стандартам», не требующим реальной ответственности государства, а урезание явно расширенных и самопровозглашенных полномочий бюрократии.

Ключевая роль здесь принадлежит открытому общественному обсуждению приоритетов стратегии социально-экономического развития России и законодательному установлению нормативов минимальных расходов государственного бюджета. В указанных нормативах должны учитываться особенности российской экономики, условием эффективного роста которой в настоящее время являются опережающее развитие наукоемких и высокотехнологичных производств и в целом отраслей интеллектуального труда, а также успешный опыт наиболее развитых зарубежных стран.

При определении нормативов государственных расходов на науку, образование и культуру необходимо иметь в виду те дополнительные ресурсы, которые потребуются для введения минимальных нормативов оплаты труда работников этих отраслей и создания современной материальной базы гуманитарного сектора экономики. Еще одно и, по сути, главное соображение, которое надо учесть при введении данных нормативов, относится к необходимости сокращения в условиях глобализации существующего отставания России от развитых стран мира по уровню государственного финансирования гуманитарного сектора. Приближение к мировому уровню создаст необходимые предпосылки и для снижения имеющей место утечки «мозгов и талантов».

Выбирая «образцы», на которые целесообразно ориентироваться России при определении минимальных нормативов государственных расходов на поддержку гуманитарного сектора экономики, следует учитывать специфику нашей страны и уровень развития науки, образования и культуры в других государствах. Так, в поисках «образца» для отечественной науки не следует забывать, что комплексной наукой обладает очень небольшое количество стран. С учетом сказанного таким «образцом» в период 2008-2011 годов может служить Европейский союз в целом, а в последующие годы - Франция, одна из самых продвинутых стран ЕС и сама по себе обладающая комплексной наукой. В отношении сферы образования таким образцом может служить Чехия, а затем Европейский союз в целом. Те же соображения применимы и к культуре.

Учитывая устойчивость динамики государственных расходов на гуманитарный сектор экономики зарубежных стран, можно допустить, что введение в России минимальных нормативов приведет к увеличению государственных расходов на гражданскую науку минимум в 2,9 раза, на образование - в 1,5 раза, на культуру - в 4,4 раза.

Правовой статус организаций гуманитарного сектора

В 90-е годы XX века наблюдалось очевидное сужение хозяйственных свобод всех организаций, пользующихся бюджетными средствами. Как это ни парадоксально, но именно в рыночные времена в результате разработки нового бюджетного законодательства и введения казначейской системы экономическая самостоятельность государственных учреждений упала даже ниже того уровня, который сложился в условиях плановой экономики. Последствия этого не замечает лишь тот, кто продолжает оспаривать известную истину - администрирование мстит неэффективностью использования хозяйственных ресурсов и объективно чревато ростом издержек производства и/или снижением их качества. Появление в данном контексте Закона РФ «Об автономных учреждениях» (№ 174-ФЗ) надо рассматривать как некий реверс в направлении восстановления свободы хозяйствования этих организаций.

К сожалению, этот важный шаг был сделан лишь для новой формы некоммерческих организаций - «автономных учреждений». Законодатель в очередной раз проигнорировал требования общественных институтов принять этот важный для бюджетной сферы закон в пакете с другими документами, устанавливающими правовое положение учреждений, которые используют сметное финансирование. В гуманитарном секторе это десятки тысяч учреждений образования, науки и культуры. Их подавляющее большинство, по-видимому, сохранит и в будущем статус бюджетного учреждения, поскольку в соответствии с Конституцией страны и другими федеральными законами они оказывают услуги населению бесплатно и практически не имеют других источников дохода.

Вместе с тем правовое положение указанных организаций в развивающейся рыночной среде не может остаться неизменным. При этом социальный эффект от деятельности бюджетных учреждений науки, образования и культуры может быть достигнут лишь в том случае, если усилия государства будут направлены не на сужение хозяйственной свободы прав этих организаций в расходовании бюджетных средств и привлечении дополнительных источников финансирования, а на создание реальных стимулов эффективного использования государственных средств. Для реализации этого положения бюджетной политики в ближайшие годы потребуется:

· существенно сократить число статей и подстатей экономической классификации бюджетов Российской Федерации в результате их радикального укрупнения;

· установить уведомительный порядок внесения изменений в распределение по статьям бюджетных расходов учреждения;

· сохранить за государственными и муниципальными учреждениями право самостоятельно использовать доходы, полученные от разрешенных законом платных форм оказания услуг;

· разрешить бюджетным учреждениям формировать фонды развития за счет пожертвований физических и юридических лиц, экономии расходов, полученных по итогам календарного года, а также других источников.

Сегодня это такой же важности составляющая «социального императива», как и минимальные нормативы бюджетного финансирования гуманитарного сектора экономики.

Диверсификация источников финансирования

Мировая практика не знает стран, отказывающихся от поддержки науки, образования и культуры. При всем отличии применяемых механизмов речь всегда идет о бюджетных средствах и о разных способах распределения «усилий» между бюджетом и внебюджетными источниками финансирования гуманитарного сектора экономики.

В США, к примеру, приоритет отдан стимулирующим налоговым механизмам. При этом объем недополученных доходов бюджета превышает бюджетное финансирование науки, образования и культуры многих стран мира. В Германии и Франции, наоборот, основу финансовых ресурсов составляют прямые бюджетные ассигнования. Англия подарила миру принцип «вытянутой руки» - и теперь во многих Европейских странах функционируют Фонды поддержки соответствующих отраслей гуманитарного сектора. В Эстонии уже около десяти лет действует Закон о Kultuurkapital, предусматривающий, наряду с финансированием отрасли через каналы Министерства культуры, наличие бюджетного фонда поддержки культурной деятельности и отчисления в этот фонд части доходов игорного, табачного и алкогольного бизнеса. В Италии принят беспрецедентный закон, устанавливающий отчисления половины прибыли сберегательных банков в региональные фонды поддержки науки, образования и культуры. Наконец, во многих странах Европы в пользу гуманитарного сектора введены специальные налоги на проведение лотерей, игорного бизнеса и отчисления от доходов с продажи чистых кассет и бытовой аудио-видео техники.

И в России, наряду с бюджетными обязательствами в виде минимальных нормативов, следует определить принципиальные шаги, преследующие в качестве цели появление дополнительных источников финансирования деятельности организаций науки, образования и культуры. Учитывая зарубежную практику и сложившееся экономическое положение в нашей стране, представляются целесообразными следующие дополнительные возможности формирования финансовых ресурсов гуманитарного сектора экономики.

Во-первых, политика налогового протекционизма - проверенное средство поддержки науки, образования и культуры, которое в нынешних условиях неоправданной отмены ряда налоговых льгот требует ясного подтверждения. При этом само государство устанавливает лишь «правила игры», предоставляя налоговые льготы различным участникам научной, образовательной и культурной деятельности: отдельным категориям потребителей, научным и педагогическим кадрам, творческим работникам, собирателям и хранителям наследия, государственным учреждениям и некоммерческим организациям, спонсорам и благотворительным организациям. Отказываясь от части налоговых доходов, государство предоставляет возможность налогоплательщикам самостоятельно решать вопрос, кому и в каком объеме надо оказать поддержку.

Во-вторых, маркированные налоги - также уже традиционный способ пополнения «гуманитарного бюджета». Опыт других государств, обладающих зрелым рыночным хозяйством, и стран с транзитной экономикой свидетельствует об эффективности подобных мер. Учитывая это, а также специфику российской экономической жизни, следует продумать возможности введения специальных налогов и/или целевых отчислений - определенной доли существующих налогов, сборов и пошлин (налог на игорный бизнес, таможенные пошлины и т.п.) - в пользу науки, образования и культуры. Типичными примерами маркированных налогов можно считать введенные в большинстве европейских стран отчисления от доходов национальной лотереи и «налог на чистые кассеты».

В-третьих, создание самоуправляемых фондов - давно ожидаемое внедрение опробованной во всем мире модели распределения финансовых ресурсов «на расстоянии вытянутой руки». Речь идет об адресной поддержке инициативных проектов в области образования, культуры и культурного наследия, осуществляемых отдельными работниками и/или их небольшими коллективами. В этом случае конкурсные процедуры и участие общественности позволят «отдалить» получателей средств от представителей государственной власти. Ресурсы таких фондов могут формироваться за счет различных источников: определенной доли совокупных бюджетных ассигнований на гуманитарный сектор; доходов от всероссийской лотереи; поступлений от маркированных налогов и целевого направления доли некоторых других налогов; части доходов от арендных платежей и других форм использования недвижимых памятников культуры; добровольных пожертвований и взносов предприятий, учреждений, организаций, отдельных граждан.

В-четвертых, принцип встречных дотаций (субсидии вызова) должен стать важной составляющей системы государственной поддержки науки, образования и культуры. Использование этого известного и весьма эффективного метода стимуляции поиска новых источников финансирования, предполагающего долевое участие бюджетных средств более высокого уровня при условии выделения дополнительных ассигнований из бюджета более низкого уровня или привлечения внебюджетных финансовых ресурсов, позволит поддерживать важные и зачастую совершенно новые инициативы, не вписывающиеся в традиционные рамки действующей системы.

В-пятых, разграничение прав на интеллектуальную собственность. В дополнение к действующим правам, регулируемым законом об авторском праве и смежным правам, введение права на конечный продукт, создаваемый организацией науки, образования и культуры, позволит вернуть в гуманитарный сектор экономики доходы от несанкционированного использования продуктов науки, образования и культуры, незаконно извлекаемые физическими и юридическими лицами.