№ 1, 2007

Где заканчивается вертикаль власти?

Очевидно, всем памятна одинаково интересная и детям, и взрослым игра: найти, скажем, десяток, различий в двух весьма схожих на первый взгляд картинках. Почему-то напомнили о ней прошедшие недавно в Госдуме парламентские слушания, посвященные проекту Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации». Мало кто из ораторов смог обойти вниманием вопрос о том, чем же отличаются (если исключить, разумеется, сам масштаб деятельности) статус, права, возможности, ответственность чиновников - государственных и местных.

Кто формирует образ власти?

В последние годы внимание к административной реформе резко усилилось, что определяется недостаточной эффективностью ее реализации в субъектах Российской Федерации, особенно на уровне муниципальных образований. В результате, несмотря на то, что сделано было немало важных шагов для реформирования государственной и муниципальной службы, стадии практической реализации достигла лишь относительно небольшая часть мероприятий, в том числе и в ходе реформы местного самоуправления, а по ряду ее приоритетных направлений работы даже не начаты.

Может быть, и по этой причине рейтинг России в мире по эффективности государственного управления и качеству публичных услуг не только не имеет тенденции к повышению, но и снизился. По свидетельству международных экспертов, по этим показателям Россия даже находится на одном уровне со странами, намного уступающими ей в экономическом развитии.

Конкретные примеры. В рейтинге международной конкурентоспособности наша страна по «качеству государственных институтов» опустилась с 81-го на 89-е место. Согласно индексу GRICS (Governance Research Indicator Country Snapshot), который определяется Всемирным банком и оценивает эффективность государственного управления в 209 странах, Россия по таким показателям, как эффективность работы правительства, качество законодательства, верховенство закона и контроль за коррупцией, находится в нижней части рейтинга. То же самое - по индексу восприятия коррупции, рассчитываемому международной организацией Transparensi Internashil: в 2004 году Россия среди 146 государств занимала 90-е место. Конечно, зарубежных экспертов хлебом не корми - дай возможность и повод унизить нашу страну. И все же, все же…

Результаты российских исследований состояния государственного управления также свидетельствуют о низкой эффективности государственной власти, коррумпированности государственного аппарата, снижении доверия граждан к государственным институтам и государственным служащим. Все это аналогичным образом характеризует и низкую эффективность муниципального управления, и качество его публичных услуг.

Подобные тревожные сигналы дает также изучение общественного мнения. Например, проведенные в конце 2005 года социологические исследования показали, что имидж чиновников в глазах граждан очень низкий. Две трети россиян считают действия государственных служащих неэффективными, а треть из них уверена, что в последнее время самоуправство чиновников особенно возросло. В число характерных для чиновников качеств граждане первым делом заносят равнодушие к людям, коррупцию, безразличие к интересам страны, некомпетентность. Причем продажность и равнодушие к людям чиновников порой не отрицают и сами госслужащие (четверть из числа опрошенных).

Кстати, сами граждане при своих оценках вовсе не обращают внимания на «официальное требование» - отделять государственных служащих от муниципальных. Не зря и председатель Комитета Госдумы по делам Федерации и региональной политике Виктор Гришин заметил в своем выступлении на слушаниях: «Содержательное сходство управленческой природы государственной и муниципальной служб объективно и оправдано; исходя из этого, систему отношений и деятельность граждан, призванных непосредственно исполнять полномочия органов управления, осуществлять общенародные интересы, целесообразно рассматривать как единую публичную службу».

И впрямь - разве мы не привыкли к тому, что местный начальник в какой-то степени олицетворяет для жителей деревни, поселка, города саму государственную власть? Если он хорош, то и вся власть хороша. Если плох, то уж не всякий пойдет выше - искать лучших ее представителей. Существует и обратный эффект. По поведению высших чиновников страны, региона граждане судят и о своих местных руководителях. Не зря глава городского поселения Нерехта (Костромской области) Надежда Соколова на парламентских слушаниях рассказала о том, что с принятием 131-го закона руководители органов местной власти в чем-то ощутили рост понимания и доверия народа, но, к сожалению, зачастую приходится сталкиваться и с антипониманием: «Сегодня нас - глав поселений, председателей советов депутатов - обвиняют так: вы воруете деньги, вы все разворовали. Почему? Указывают на федеральный уровень, говорят, раз там воруют, значит, и вы воруете». Хотя не все обстоит на местах именно так, попробуй «отмыться» в подобной психологической атмосфере! Следовательно, принимая новый закон, сегодня, по мнению Н.Соколовой, нужно четко осознать, действительно ли органы публичной власти различных уровней могут взаимодействовать между собой и работать во имя достижения общей цели или же они способны только говорить об этом.

К единому статусу муниципальной службы

Одной из первоочередных задач ломки сложившегося негативного стереотипа восприятия власти для российских граждан является, таким образом, ускорение темпов административной реформы, в частности, ее одной из главных составляющих - преобразования муниципальной службы. Важность и значимость последней доказывается всем ходом развития мировой цивилизации. Это - один из главных инструментов построения демократического общества. Находясь на завершающем этапе государственной ветви власти, муниципальная служба соприкасается или должна соприкасаться с населением, не только подсказывать наиболее эффективные формы самоуправления, но и оказывать существенную помощь в организации, по крайней мере, на первых этапах их становления. Следовательно, прослеживается взаимосвязь между эффективностью работы муниципальной службы и эффективностью местного самоуправления.

В свою очередь, эффективность любого управленческого звена во многом определяется несколькими моментами, главными из которых можно считать внутреннюю организованность и управляемость, профессионализм персонала, умение выстраивать доверительные отношения с вышестоящими органами власти и, что особенно важно, с местным населением. Вполне естественно, что это требует в первую очередь грамотного правого обеспечения муниципальной службы, поиска и утверждения ее в качестве государственной службы, формирования персонала, отвечающего современным требованиям рыночной экономики и обладающего профессиональными навыками.

В Российской Федерации в настоящее время регулирование работы муниципальной службы осуществляется Федеральным законом от 8 января 1998 года № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» (далее - Федеральный закон № 8-ФЗ). За прошедший период удалось на всей территории нашего государства создать структурные подразделения муниципальной службы, отвечающие букве и духу упомянутого закона. Рамки статьи не позволяют подробно проанализировать эффективность данного законодательного акта. Но на некоторых моментах, имеющих существенное значение для дальнейшего совершенствования всей вертикали государственной власти, нельзя не остановиться.

Прежде всего необходимо отметить, что этот закон готовился и принимался в тот период становления новой России, когда принцип «полноты региональной самостоятельности» был возведен в ранг государственной политики. В результате Федеральный закон № 8-ФЗ по своей сути носит рамочный характер, представляя региональным органам власти максимум самостоятельности в организации муниципальной службы. В то же время, как напомнил на парламентских слушаниях заместитель председателя Госдумы Владимир Катренко, законодательство о государственной службе закрепило принцип взаимосвязи этой службы с муниципальной. В чем же в таком случае их общность и в чем различия?

Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (далее - Федеральный закон № 131-ФЗ) устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в стране. В связи с этим назрела необходимость внесения изменений в законодательство о муниципальной службе. Действующий Закон № 8-ФЗ не обеспечивает единого подхода к организации и управлению, в частности, к статусу муниципальных служащих, что привело к значительным издержкам в решении важнейших проблем на этом уровне.

Все то, что казалось эффективным в период утверждения самостоятельности региональных властей, впоследствии оказалось ошибочным для нашего многонационального и огромного по территории государства и стало настоящем тормозом на пути завершения выстраивания вертикали государственной власти. Для убедительности этих выводов приведем некоторые данные о практике региональных органов власти в осуществлении своих полномочий в правовом обеспечении работы муниципальных служб на своих территориях.

Рассмотрим некоторые данные. Так, в области организации деятельности муниципальной службы в субъектах Российской Федерации было принято 123 законодательных акта. В большинстве регионов решали проблемы муниципальной службы с помощью одного нормативного правового акта, но были и такие, которым потребовалось гораздо больше. Например, Республика Башкортостан приняла 7 законов, Курганская область - 6 законов, Амурская область - 5 законов. Еще несколько субъектов разработали и утвердили до 4 законов.

Законотворчество субъектов федерации в области муниципальной службы достигло широких масштабов: тратилось драгоценное время в ущерб практической деятельности. Такая практика законотворчества перестала отвечать современным задачам выстраивания вертикали власти и требовала поиска новых подходов. Началась подготовка к разработке проекта нового Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» (далее - законопроект), основная концепция которого направлена на совершенствование института муниципальной службы в стране.

Минувшей осенью Госдума после принятия в первом чтении проекта этого закона, внесенного президентом Российской Федерации, поручила Комитету по вопросам местного самоуправления доработать этот документ с учетом поступивших поправок и внести его на дальнейшее рассмотрение Госдумы.

Законопроект претендовал на установление основ правового регулирования отношений, связанных с поступлением граждан на муниципальную службу, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового статуса муниципальных служащих. Принципиальным положением законопроекта, отличающим муниципальных служащих от государственных гражданских служащих, является то, что замещение должностей муниципальной службы осуществляется на основе трудового договора (контракта), а не служебного контракта, как это предусмотрено для государственных служащих. Данное положение является одной из концептуальных основ документа, поскольку позволяет не дублировать в законодательстве о муниципальной службе многочисленные нормы трудового законодательства.

В законопроекте закрепляются полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования муниципальной службы. В то же время регионам и муниципальным образованиям оставлено достаточное поле деятельности, они могут принимать собственные нормативные правовые акты, конкретизирующие условия прохождения муниципальной службы.

Таким образом, субъекты Российской Федерации, регулируя вопросы организации муниципальной службы, имеют право учесть особые условия при утверждении реестров муниципальных должностей, определении квалификационных требований к должностям, установлении принципов оплаты труда сотрудников. Законопроектом предлагается по-новому разграничить муниципальные должности и должности муниципальной службы. Лица, занимающие муниципальные должности, не являются муниципальными служащими. К числу таких должностей относятся должности депутатов, членов выборного органа местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления и членов муниципальных органов.

От конструктивности документа - к результативности работы

В целом необходимо отметить, что в законопроекте удалось сформировать баланс полномочий федеральных органов власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления по вопросам регулирования муниципальной службы в целях обеспечения как единого статуса муниципальных служащих, так и возможности максимального учета национальных, культурных, исторических и местных традиций различных регионов. Характерно, что законопроект поддержали 67 субъектов федерации. Вместе с тем на парламентских слушаниях были высказаны замечания и предложения по его дальнейшему совершенствованию. Наиболее интересным нам показалось то, что здесь прозвучал и был услышан голос непосредственно представителей муниципальных образований.

Участники обсуждения рекомендовали Комитету по вопросам местного самоуправления и Госдуме в целом поддержать ряд предложений к проекту, призванных повысить конструктивность и конкретность этого документа. При этом они стремились упредить возможность неоднозначного толкования некоторых его положений, сократить число запретов, а в итоге - обеспечить демократический и в то же самое время деловой характер муниципальной службы и результативность ее деятельности. И еще. По словам председателя Комитета Госдумы по вопросам местного самоуправления Владимира Мокрого, в этом законе должна быть отражена только специфика, которая обусловлена характером деятельности сотрудников органов местного самоуправления.

Сформулированные на слушаниях рекомендации включают в себя, в частности, такие позиции:

· об исключении понятий «иные муниципальные органы» и «муниципальные должности»;

· об установлении «закрытого» перечня ограничений, связанных с муниципальной службой;

· о приведении в соответствие между собой положений законопроекта о классных чинах и аттестации муниципального служащего;

· о придании обязательного характера положению законопроекта о полномочиях субъектов Российской Федерации по установлению соотношений должностей государственной гражданской и муниципальной служб;

· о целесообразности установления ограничения на получение гонорара за выступления и публикации в качестве муниципального служащего;

· о правомерности введения запрета для муниципального служащего на приобретение ценных бумаг, по которым может быть получен доход;

· о целесообразности введения для муниципального служащего запрета на прекращение исполнения служебных обязанностей в целях урегулирования служебных споров;

· о более четком регламентировании случаев и порядка проведения служебных проверок;

· об исключении из законопроекта понятия «служебного расследования»;

· об установлении законопроектом «закрытого» перечня периодов работы, которые зачисляются в стаж муниципальной службы;

· о необходимости определения правового акта субъекта Российской Федерации, которым должна устанавливаться типовая форма контракта с главой местной администрации;

· о правовом механизме реализации положения об обязательном государственном страховании жизни, здоровья и имущества муниципального служащего.

Представляется, что независимо от дальнейшей судьбы этих предложений они останутся интересными для специалистов, поскольку заостряют внимание на действительно важных для развития местного самоуправления вопросах. Симптоматично, что участники дискуссии, внося свои предложения, стояли перед дилеммой: с одной стороны, многое еще требует практической апробации, с другой - надо, чтобы закон был поскорее принят и заработал. По большому счету, однако, участники слушаний выражали убежденность, что принятие закона позволит повысить эффективность деятельности органов местного самоуправления и результативность профессиональных усилий муниципальных служащих, обеспечит искомую степень взаимосвязи муниципальной службы с государственной гражданской службой.

Нельзя не упомянуть здесь, что на общем фоне выступлений, в которых полемический задор перемежался с верноподданническими настроениями, неким ушатом холодной отрезвляющей воды для многих участников слушаний обернулось выступление председателя Комитета по вопросам местного самоуправления Совета Федерации Леонида Рокецкого. А сказал он о том, что если бы ему сейчас предстояло избираться мэром (а в свое время он им был), то, зная о существовании подобного закона, он в мэры ни за что не пошел бы. Настолько предлагаемый документ связывает по рукам и ногам местное самоуправление. Настолько он обюрокрачивает обыкновенные жизненные ситуации и процессы! Л.Рокецкий выразил недоумение, что при этом находятся еще «выразители интересов муниципальной власти, которые требуют ужесточения и без того жесткого законопроекта». А самих «муниципалов» он призвал: «Не будьте к себе такими жестокими. Пожалейте себя. Ведь самоуправление - это необходимость научиться обустраивать свою жизнь, жизнь своего дома, своей улицы, своего города. А вы что - сразу в начальники себя записали? Законодательство должно вас защищать. И не требуйте себе дополнительной кары».

Нетрудно представить, что российские регионы ожидает новая волна серьезной и кропотливой работы по практической реализации новых решений государственной власти. Объективно существуют несколько принципиальных особенностей предстоящего периода в организации муниципальной службы в стране.

Во-первых, резко возросло количество муниципальных образований. Их стало около 24,5 тысячи, из них муниципальных районов - около 2 тысяч, городских округов - около 500, городских поселений - около 2 тысяч, сельских поселений - около 20 тысяч. Во вновь образованных муниципальных структурах избрано свыше 13 тысяч представительных органов и 9,5 тысячи глав муниципальных образований. Численность муниципальных служащих на 1 октября 2006 года достигла 328,6 тысячи человек, что на одно муниципальное образование в среднем составляет 13 человек. Счастливое, будем надеяться, число!

Во-вторых, необходимо сформировать принципиально новые социально-экономические условия, при которых органы местного самоуправления вновь созданных муниципальных образований приступили бы к осуществлению своих полномочий с учетом реальных возможностей и достигнутого уровня развития конкретного муниципального образования.

В-третьих, необходима принципиально новая кадровая политика в области подготовки профессиональных специалистов, способных мыслить и решать задачи в полном соответствии с новой экономической парадигмой.

Механизм управления требует финансовой «смазки»

Не претендуя на детальное рассмотрение всего огромного среза проблем организации муниципальной службы, выделим главное - создание полномасштабной, охватывающей все уровни муниципальных образований экономико-финансовой системы. Эта система должна обеспечить возможности формирования финансовых и материальных ресурсов, необходимых для реализации задач, поставленных перед муниципальными образованиями. Следовательно, для выполнения приоритетных задач и направлений социально-экономического развития муниципальных образований необходимы как формирование, так и исполнение соответствующих планов и программ. На их основе должны осуществляться расходы из местных бюджетов и вся экономическая деятельность местных органов власти.

Во время парламентских слушаний многие ораторы обратили внимание на то, что законопроект не определяет механизма взаимодействия между органами государственной и муниципальной власти. Всплыла на поверхность и такая коллизия. Проводники муниципальной реформы управления, выводя из-под государственной опеки (из властной вертикали) эту форму публичной власти, стремились сделать ее независимой от давления государства при решении вопросов местного значения. Но на деле муниципальная власть попала в другую крайность: ей передали полномочия без обеспечения возможности их осуществлять, без необходимого потенциала нести должную ответственность. И все - из-за отсутствия финансов, из-за нехватки служащих, из-за множества других проблем.

Правда жизни как раз в том, что в настоящее время у органов местного самоуправления недостаточно финансовых ресурсов для формирования и осуществления планов и программ социально-экономического развития, для капитальных вложений и бюджетных инвестиций в развитие соответствующих территорий. В условиях муниципальной реформы недостаточность доходных источников местных бюджетов не позволяет органам местного самоуправления обеспечить полное и качественное осуществление своих полномочий.

В первую очередь это связано с тем, что размер финансовых ресурсов, необходимых для исполнения расходных обязательств муниципальных образований, был определен на уровне ниже их реальных потребностей. Земельный налог и налог на имущество физических лиц, которые являются местными налогами, пока не могут стать определяющими в структуре доходов местных бюджетов. Наиболее значимыми из всех налоговых доходов для местных бюджетов останутся отчисления от налога на доходы физических лиц в размере от 10 до 40 процентов поступлений по данной статье налогов. Но, как показывают предварительные расчеты специалистов, все налоговые и неналоговые доходы даже в совокупности вряд ли смогут обеспечить самодостаточность средств для формирования доходной базы местных бюджетов.

Очевидно, что в большинстве муниципальных образований, в частности, со слабо развитой налоговой базой, местные бюджеты смогут формироваться в основном за счет финансовой поддержки из бюджетов Российской Федерации, так как около 90 процентов муниципальных образований являются пока еще дотационными. И здесь еще много проблем. Скажем, в федеральном законе о бюджете на 2006 год не учитывались расходы региональных и местных бюджетов непосредственно на реализацию реформы местного самоуправления.

Оставим, однако, поле деятельности экономическим экспертам и специалистам для более глубокого и конкретного анализа положения, складывающегося в сфере финансовой деятельности муниципальных образований. Вместе с тем об одном ее следствии хотелось бы упомянуть. Поскольку в связи с реформированием в стране местного самоуправления количество муниципальных образований возросло вдвое, то и численность муниципальных служащих может увеличиться - как минимум на 150 тысяч человек. Значит, есть о чем подумать и государственным деятелям на уровне правительства страны.

На муниципальной службе, как и на государственной гражданской службе, если выражаться казенным языком, сложилась половозрастная структура, не соответствующая половозрастной структуре занятого населения. Например, в Ленинградской области среди муниципальных служащих женщины составляют около 80 процентов, каждый четвертый сотрудник старше 50 лет, в том числе свыше 60 лет - два процента. Учитывая, что эти почтенного возраста (старше 50 лет) работники, как правило, трудятся на главных муниципальных постах, то в течение ближайших 10 лет произойдет высвобождение более половины муниципальных служащих, замещающих ключевые должности. Разумеется, нужно вносить в кадровую работу коррективы, способные упредить эту удручающую перспективу.

Наверное, было бы неплохо поднять и общеобразовательный уровень муниципальных служащих, учитывая, что сейчас их с высшим образованием - 65,9 процента, со средним специальным - 27,3 процента, со средним общим - 5,4 процента. Между тем, на момент обсуждения законопроекта на парламентских слушаниях в нем не были отражены вопросы подготовки и повышения квалификации муниципальных служащих. А это, по мнению заместителя губернатора Тверской области Ирины Блохиной и других ораторов, недопустимо, ведь «единство требований к данным вопросам также обеспечивает взаимосвязь гражданской и муниципальной служб».

В то же время практика деятельности муниципальных образований показывает, что на подготовку выборных должностных лиц местного самоуправления и муниципальных служащих, повышение их квалификации потребуются значительные средства. В условиях недостаточного финансирования муниципальных образований они практически лишены возможности использовать какие-то средства местных бюджетов на обучение своих служащих. Значит, надо помогать им сверху - по вертикали власти. В этом случае взаимосвязь должна действовать безусловно.

Хотелось бы обратить внимание местных органов власти на необходимость более тесного сотрудничества с бизнес-сообществом. Следует создавать предпринимателям более привлекательные условия для их совместных с властями усилий по социально-экономическим преобразованиям на конкретных территориях, в общей среде обитания.

Реализация интересов и потребностей населения непосредственно связана и с соответствующей организацией производства, распределения, обмена и потребления товаров и услуг в пределах муниципальных образований. Во всех этих процессах активное участие принимал и принимает малый бизнес, и от его успешного развития во многом зависят занятость, качество жизни российских граждан. Не этим ли измеряется результативность местного самоуправления? Как, впрочем, и государственного управления.

Задача государственной важности состоит в том, чтобы не только законодательно определить достойный статус муниципальной службы, но и всемерно поддержать его на практике. Надо считаться с тем, что, как метко заметил в своем выступлении в Госдуме мэр г. Якутска Илья Михальчук, «социальный климат и здоровье общества определяются не в парламентских кабинетах или кабинетах исполнительной власти, а в первую очередь на территориях, на улицах, во дворах по месту жительства, на кухне». Вот так-то!