№ 3, 2006

К канонической схеме государственно-частного партнерства

Обсуждая социальные инициативы президента России Владимира Путина, многие эксперты обратили внимание на то, что национальные проекты - будь то перелом неблагоприятных демографических тенденций, медицина, образование, доступное жилье, газификация или сельское хозяйство - нацелены на модернизацию целого комплекса отраслей российской экономики, которые в течение последних полутора десятилетий не смогли выбраться из финансового кризиса. Высказывается небезосновательное мнение, что в случае успеха национальные проекты, сформировав новые цепочки хозяйственных связей, «вытянут» за собой и другие не самые успешные отрасли: строительство и реконструкцию дорог, реформу жилищно-коммунального хозяйства, наведение порядка в использовании земли, водном и лесном хозяйстве. А вот экономические механизмы реализации национальных проектов оцениваются гораздо реже. А нужда в этом, безусловно, есть…

Запомнившийся из телевизионной картинки образ: государственный чиновник, диктующий предпринимателю объемы производства цемента и величину коммунальных тарифов, - уходит в прошлое по мере дальнейшей либерализации экономики. Перспективы социально ориентированных проектов все больше связываются с развитием государственно-частного партнерства. Этот институт, позаимствованный из европейской законодательной и социальной практики, востребован современными российскими политиками для того, чтобы на деле объединить интересы власти, бизнеса и всего общества.

Ключевой вопрос: необходимо ли бизнесу в рамках новых отношений с властью брать на себя финансирование части социальных расходов после того, как из этой сферы медленно, но верно уходит государство? Мнения экспертов разделились практически пополам.

С точки зрения профессора факультета социологии МГУ имени М.В.Ломоносова Натальи Исправниковой, правительство должно поддерживать прежде всего крупный бизнес, гарантировать его роль как работодателя, способного финансировать социальные расходы. Но не приведет ли подобная стратегия к возрождению ведомственного распределения социальных благ, ставшего в итоге одной из предпосылок крушения плановой системы? С другой стороны, сам факт, что большинство успешных компаний не только не спешат списывать со своего баланса «социалку», но и активно рекламируют через свои дочерние банки и фирмы ипотечные программы, услуги экс-ведомственных поликлиник и санаториев, стоит расценивать как сигнал: бизнес готов подключиться к реализации президентских планов, по крайней мере, в той их части, что пойдет на коммерческой основе.

Не забыты и идеи использовать для финансирования национальных проектов отчисления от нефтяных и газовых компаний. Спустя почти три года после парламентских выборов, так и не найдя общего языка с правительством и парламентским большинством, думская оппозиция и ее сторонники в научных и деловых кругах критикуют существующую систему за несправедливое распределение не одной лишь сырьевой, но и других видов ренты - интеллектуальной, трудовой, столичной…

Меняется и мотив изъятия сверхдоходов у наиболее эффективных компаний. Чем дальше от нас нестабильная эпоха 90-х годов прошлого века, тем больше места занимают в доводах сторонников подобной идеологии не призывы к справедливости, а экономические интересы. К примеру, глава компании «Промышленные инвесторы» Сергей Генералов активно выступает за создание общенационального инвестиционного фонда, механизм формирования которого во многом аналогичен Стабилизационному фонду. Средства, собранные государством благодаря высоким мировым ценам на нефть и газ, должны инвестироваться в развитие наиболее конкурентоспособных технологий либо на целевую поддержку транспортных проектов - таких, например, как строительство новых линейных ледоколов и возрождение малой авиации.

При всей простоте финансовых схем, предлагаемых сторонниками изъятия сверхдоходов для осуществления проектов государственно-частного партнерства, обращают на себя внимание их непрозрачность и отсутствие понятного всем участникам процесса механизмов и процедур объективного отбора проектов для финансирования. Но если анализировать глубже, становится очевидным, что подобные сугубо промышленные проекты не укладываются в ту систему приоритетов, которую определил президент страны.

В своем ежегодном Послании Федеральному Собранию Владимир Путин поставил на первое место сохранение и развитие человеческого потенциала страны; этой же цели подчинены и все национальные проекты. И развитие экономики - здесь средство, а не самоцель. Вряд ли рост заказов предприятиям, попавшим в целевые государственные программы, поможет стране выйти из демографического кризиса. Зато риск выхолостить саму суть национальных проектов, подменив их банальной раздачей дотаций угодных чиновнику директорам, вряд ли может быть исключен из проектов, основанных на перераспределении рентных доходов государством.

Конец патернализма и гигантомании

Более открытую модель отношений государственно-частного партнерства предлагают специалисты, прошедшие зарубежную школу рыночной экономики. Как отмечает, к примеру, представитель компании KPMG Александр Ерофеев, за социально ориентированные проекты в итоге платит население. Точнее говоря, плательщиками являются население и государство, компенсирующее гражданам часть потраченных средств. От того, готово ли население платить за комфортное жилье по более высоким коммунальным тарифам, пользоваться платными автодорогами и недешево стоящей медицинской помощью, и зависит успех инвестиций в социальную сферу. Компании как инвесторы, становясь партнерами государства, преследуют единственную цель: получить справедливое возмещение вложенных средств, причем с учетом заранее просчитанных рисков. Задача государства как партнера состоит в том, чтобы создать частным компаниям условия для эффективного сотрудничества.

Определенный риск, по мнению экспертов, знакомых с зарубежным опытом государственно-частного партнерства, таит в себе и представление о национальных проектах как исключительно крупных, ориентированных на масштабы страны или региона. Когда речь идет об отработке новых отношений между бизнесом и органами власти, намного эффективнее осуществить несколько пилотных проектов по заказу местных и городских властей, а затем расширять масштабы, основываясь на опыте этих точек роста.

И все же специалисты предупреждают: рыночный, ориентированный на поиск новых точек роста подход сработает далеко не везде. Там, где, например, население из-за низких доходов не готово платить за медицинские и коммунальные услуги, альтернативы бюджетному финансированию нет. Здесь главное - четко определить минимальные стандарты качества услуг, на которые расходуются бюджетные средства и, только обеспечив стартовый минимум коммунальных услуг, переходить к их постепенной коммерциализации.

Еще одна антикоррупционная мера - это упорядочение структуры капитальных и текущих затрат. Как свидетельствуют результаты аудиторских проверок, раздутая смета капитальных вложений - сегодня один из главных источников неоправданных расходов и хищений. На это указал еще первый вице-премьер Владимир Медведев при анализе итогов реализации национальных проектов. По мнению специалистов, начинать наводить порядок в строительстве необходимо с… пересмотра методик составления смет и расчета тарифов. Если перенести часть закупок относительно недорогого оборудования, расходов на содержание и эксплуатацию вновь построенных объектов из капитальных затрат в текущие, схема станет более прозрачной.

Сократить коррупционную нагрузку на социальную сферу должны и новые виды бизнеса, формируемые в процессе либерализации экономики. Доступность и комфорт жилья не в последнюю очередь зависят от качества коммунальных услуг, где, в свою очередь, необходим точный учет потребляемых объемов воды, тепла и газа. Решить проблему поможет создание биллинговых компаний, занимающихся организацией установки счетчиков, контролем достоверности измерений и подготовкой счетов для оплаты населением. В счетах необходимо подробно указывать стоимость всех услуг, включаемых в тариф, а формирование расценок на коммунальные услуги обеспечивать независимо от интересов местных чиновников и управляющих компаний.

Еще одна задача, которую придется решать в ходе работы над двумя национальными проектами: доступного жилья и газификации - это, по мнению профессора Российской Академии наук Николая Комкова, организация промышленного производства и установки бытовых газовых счетчиков буквально в каждом доме и каждой квартире. По Закону «Об энергосбережении», обязательный учет всех потребляемых ресурсов необходимо было наладить еще в 2000 году. Между тем газ - единственный ресурс, поставки которого населению не учитываются; к тому же при установлении нормативов распределения бытового газа и его фактической оплате используются разные показатели и методики. Итог же разночтений в документах, регулирующих газоснабжение, впечатляет: неучтенные потери газа могут достигать 8-12 процентов от общих объемов газа, потребляемого на внутреннем рынке. Десятки миллионов рублей, ежегодно теряемых поставщиками газа, можно сэкономить благодаря установке счетчиков более современной конструкции, как минимум в четыре раза сокращающих неучтенные потери.

Возможно, именно модернизация коммунальной сферы положит начало осуществлению еще одной амбициозной программы - энергосбережения. Еще в середине 90-х годов прошлого века, когда правительство рассматривало первые варианты Энергетической стратегии России, были обнародованы шокирующие цифры: из-за изношенности оборудования фактический расход энергоносителей в масштабах всей отечественной экономики на 35-40 процентов превышает необходимый уровень. Статистика свидетельствует: переход промышленности и ЖКХ на энергосберегающий путь развития так и не состоялся несмотря на многократный рост цен на газ, мазут и электроэнергию. Похоже, что единственный путь изменить что-либо в этой сфере лежит через относительно небольшие проекты на местах, а сторонами государственно-частного партнерства будут региональные власти и предприятия малого и среднего бизнеса.

Резервы для ипотеки

Остаются, к сожалению, области, где решения депутатов и чиновников на несколько лет опережают реальные возможности как бизнеса, так и населения. Касается это прежде всего проекта «Доступное и комфортное жилье - гражданам России». Круг потенциальных покупателей жилья на условиях ипотеки в том виде, в котором она существует сегодня, близок к исчерпанию. Как свидетельствуют данные регистрационных служб, в 2005 году зарегистрировано 1940663 договора купли-продажи квартир, из которых на условиях ипотеки заключены только 78603, или 4 процента от общего числа сделок. Минимальный размер заработной платы, позволяющий семьям брать кредиты для участия в ипотечных программах, оценивается в 30-34 тысячи рублей, причем работать должны и муж, и жена. Семьи с более высоким уровнем доходов предпочитают покупать жилье на наличном рынке.

Один из резервов расширения круга клиентов ипотечных программ - это правительственная поддержка программы кредитования молодых семей. По оценке генерального директора Агентства по ипотечному жилищному кредитованию Александра Семеняки, подключение государственного финансирования и государственных гарантий в объемах до 160 миллиардов рублей в течение ближайших четырех лет позволит получить новое жилье под залог собственной квартиры семьям с доходом в 15-16 тысяч рублей на человека в месяц. Но и в этом случае ипотека будет обременительной: в течение 16 лет на выплату долгов будет уходить до трети заработанных денег, без поправки на инфляцию.

Национальные проекты обострили и еще одну, так и не изжитую за полтора десятилетия проблему российской экономики - отсутствие дешевых долгосрочных кредитов. Разумеется, можно последовать путем, уже проложенным наиболее сильными регионами и компаниями, - привлекать средства из-за рубежа, а также размещать займы на финансовых рынках, в том числе и зарубежных. На Первой Всероссийской конференции «Приоритетные национальные проекты и государственно-частное партнерство» среди наиболее удачных примеров приводился опыт АО «Российские коммунальные системы». В конце апреля 2006 года компания разместила заем на 1,5 миллиарда рублей сроком на три года и под 9,7 процента годовых. Но и это, по мнению экспертов, - «дорогие» деньги. Минимальная ставка, при которой возможно работать с социальными проектами, требующими долгосрочных вложений капитала, - 7 процентов годовых. Так что привлечение средств под национальные проекты будет напрямую диктоваться возможностями всей российской финансовой системы.

С другой стороны, далеко не все компании, участвующие в проектах государственно-частного партнерства, рассчитывают на долгосрочное снижение стоимости кредитов и ищут дополнительные средства на рынках спекулятивного капитала. Например, путем оформления договоров ипотеки в качестве закладных и организации обращения на рынке этих ценных бумаг. Сегодня в целом по России доля ипотечных программ, оформленных в качестве закладных, составляет чуть менее половины, и резервы для развития этого специфического сегмента финансового рынка есть. Можно ли рассчитывать, что рынок закладных переведет в цивилизованное русло спекулятивные сделки с жильем? В перспективе - да, но предстоит большая работа, чтобы превратить закладные в эффективный финансовый инструмент, способный в итоге обеспечить средствами и реальный сектор экономики.

Использовать опыт тех, кто преуспел

Точками роста для наиболее масштабных проектов станут прежде всего сильные регионы, способные привлекать прямые инвестиции. На упомянутой конференции «Приоритетные национальные проекты и государственно-частное партнерство» говорилось и о том, что перед властями многих регионов-доноров стоит задача: разработать такую стратегию привлечения инвестиций, при которой политические и бюджетные возможности крупного города или региона совпадали бы. Первопроходцем в деле объединения интересов властей и бизнеса стали предприятия коммунальной сферы Москвы. К примеру, государственное предприятие «Мосводоканал», обеспечивающее не только столицу, но также Московскую, Смоленскую и Тверскую области, начало привлекать частные инвестиции еще в кризисные 90-е годы. Конкурс на строительство Бутовской станции аэрации состоялся в 1996 году. Держателем проекта стала дочерняя структура немецкой компании Wassertechnik.

Срок окупаемости строительства гидротехнических сооружений составляет 10-25 лет, и, чтобы максимально застраховать инвестора от возможных финансовых кризисов, возмещение вложенных средств осуществлялось через московский бюджет. Была разработана такая схема выплат, при которой наиболее привлекательными для немецких партнеров становятся именно доходы, а не право собственности на построенные объекты. Самая современная станция по очистке воды в Москве окончательно станет городской собственностью в 2011 году, после того как окупятся средства, вложенные зарубежным партнером. Планируя привлекать средства иностранных компаний и впредь, столичные власти будут практиковать более либеральный режим для инвестора: выкупать не сами объекты, а акции вновь построенных предприятий коммунального хозяйства.

По мере дальнейшей либерализации законодательства власть будет все больше сосредоточиваться на вопросах регулирования и контроля условий доступа для бизнеса в проекты, имеющие стратегическое и социальное значение для экономики. Это и есть каноническая схема отношений государственно-частного партнерства, которая описана в западных учебниках и к которой Россия должна прийти, постепенно изживая привычные, но далеко не всегда эффективные экономические отношения, унаследованные от плановой экономики.

В «формат» государственно-частного партнерства укладываются и наиболее либеральные режимы предоставления ресурсов инвестору: концессии и соглашения о разделе продукции, разрабатывавшиеся в России прежде всего для привлечения средств в отрасли топливно-энергетического комплекса. Еще одна смычка между социальными проектами и планами реформы базовых отраслей - это формирование системы эффективного доступа к магистральным газопроводам и распределительным газовым сетям. В ее разработке участвуют представители «Газпрома», крупнейших нефтяных компаний, общественных организаций, а также руководящие работники Федеральной антимонопольной службы, Минэкономразвития, Минпромэнерго. Согласовать интересы крупного и среднего бизнеса, населения и местных властей, обеспечить регулярное поступление платежей за газ и его экономное расходование - все эти требования чиновники уже сегодня закладывают в планы газификации российских регионов.

Доступ к ресурсам, контролируемым государством, и использование их в качестве гарантий для долгосрочных инвестиций и есть та стратегическая задача, решение которой сегодня закладывается не только в разрезе национальных проектов. Новая идеология экономических преобразований, по сути своей, и состоит в том, чтобы использовать опыт тех отраслей, регионов и предприятий, которые преуспели в жестких условиях реформирования экономики. Анализ их опыта, возможностей его переноса на почву менее прибыльных отраслей, похоже, займет умы многих экспертов, ученых и практиков.