№2, 2006

Этому нравственному принципу следовало бы придать экологический, экономический, политический смысл и масштаб

В условиях интенсивного использования природных ресурсов и модернизации промышленного производства приоритетный характер в любом современном государстве приобретает охрана окружающей среды. Эта проблема прямо связана с состоянием здоровья населения и социальным благополучием общества. В России она вызывает особую тревогу: из-за недостаточного внимания, причем на протяжении длительного времени, к изучению и преодолению негативных тенденций в экологической обстановке в стране.

Эффект управления и его отсутствие

- Сергей Вячеславович, Объединенные Арабские Эмираты, имея всего лишь один природный ресурс - нефть, за 30 лет со дня ее открытия из одной из самых отсталых превратились в одну из самых развитых и благополучных стран мира: пустыня стала оазисом, появились дороги и красивые города. В результате доходы страны уже не от нефтедобычи, а от инфраструктуры достигли 70-80 процентов. Не нефть, а инфраструктура стала главным ресурсом. А это определяется уже качеством управления. Социальная защита граждан в Эмиратах - также одна из лучших в мире. В России же, одной из самых богатых по своим ресурсам стран, до сих пор плохие дороги, не отвечающая требованиям времени инфраструктура и крайне слабая социальная защищенность населения. Можно ли из этого сделать вывод, что у нас - одна из самых плохих в мире систем управления природными ресурсами?

- Отрывать управление природными ресурсами от управления страной в целом нельзя. Как, впрочем, и управление страной - от ее истории и культуры. Все это завязано в тесный узел. Безусловно, уровень управления очень щедрыми природными богатствами, какими наделены мы, определяется нашим общим управлением. Не комментирую, плохое оно или хорошее, просто хочу провести здесь знак равенства.

Вот вы начали с Арабских Эмиратов. Но для меня самый впечатляющий результат управления в этой стране - не то, как государство распорядилось нефтью (аналогичные примеры можно найти в Кувейте, Норвегии и даже Венесуэле), а его миграционная политика. Я напомню: когда семь независимых Эмиратов объединились, в них проживало в общей сложности около 160 тысяч человек. Сейчас Эмираты населяют два миллиона человек - страна иммигрантов! Люди приезжают в Эмираты работать и строго соблюдают законы, как обязательное условие их пребывания там. В Эмиратах нет преступности! Вот где срабатывает эффект управления. Меня это поражает. А какие проблемы с иммигрантами мы имеем у себя?! Да, «страна наша богата, порядка только нет» - этот рефрен, введенный еще Карамзиным, актуален и сегодня.

Есть ли у нас ресурсы в области управления недрами с целью повышения уровня благосостояния людей и для эффективной реструктуризации экономики? Да, есть. Но только когда говорят, что у нас в стране слишком много денег и что это мешает стабилизации экономики, - мне кажется, что говорят это люди, которые не способны управлять страной, те, кто не умеет распоряжаться деньгами. У нас - огромные резервы.

- В советское время акцент делался на том, что природные ресурсы страны принадлежат народу, а государство - уполномоченный народа по управлению ими. Что мы наблюдаем сейчас? Существенная часть доходов от продажи сырья уходит и от государства, и от народа... Можно ли утверждать, что государственная политика здесь изменилась в худшую сторону?

- Нет, государственная политика за последние годы не изменилась ни в худшую, ни в лучшую сторону. Но в последнее время появились возможности и дополнительные действия по контролю над природными богатствами. По крайней мере, власть продекларировала желание установить этот контроль. И есть реальные процессы, которые не уменьшают присутствие государства на сырьевом рынке, а по некоторым позициям - даже увеличивают.

В начале 90-х годов прошлого века государство добровольно ушло из некоторых секторов экономики, расписавшись в собственном бессилии управлять экономическими системами, в том числе и на макроуровне. Многие государства действительно передают те или иные экономические сектора, в том числе и добычу природных ресурсов, в частные руки. Но при этом как рачительные хозяева оставляют за собой право на контроль над тем, как они добываются и продаются, - это прямая обязанность государства. Но бросить собственность, исходя только из известного неолиберального лозунга, что государство всегда в управлении менее эффективно, чем частное предприятие (с чем, кстати, я лично согласен), - просто бросить и уйти, нарушив при этом и Конституцию, в которой записано, что все природные богатства принадлежат народу, - такой вариант ухода, безусловно, неэффективен.

Когда я узнаю о том, что нефть откачивается хищнически, что происходит сильное обводнение скважин, что нефть забирается на 30-40 процентов, остальная не извлекается, - я считаю, что это настоящее браконьерство.

Экономический смысл экологического риска

- Об охране природных ресурсов и контроле над ними. Если в середине 90-х годов прошлого века охрана природы усиливалась за счет местных представительств Министерства природных ресурсов, то сейчас возможности по контролю за средой резко сократились: свертывается деятельность природоохранной прокуратуры, нет экологической милиции, не считая Московского региона, и, как следствие, - сложности в возбуждении уголовных дел и передачи их в суд. Какие действия в этом направлении правительство планирует предпринять?

- Безусловно, государственный контроль над природными ресурсами, охраной окружающей среды - на повестке дня. Но существует целый ряд проблем, связанных с новым, вступающим в силу законодательством о разграничении полномочий разных уровней власти. Эти проблемы объясняются необходимостью обеспечить единые, сквозные государственные функции, к которым относится и охрана окружающей среды. Их нельзя ни делегировать, ни растворить в различных центрах принятия решений и контроля. Ясно, что государство не в состоянии контролировать каждую маленькую фабрику, завод или карьер по их выбросам в окружающую среду - это функция местных и субфедеральных властей. Но нужна государственная система, в которой была бы задействована власть всех уровней. Это должна быть единая, разноуровневая система.

Недавно Министерство природных ресурсов и Агентство по технологическому и экологическому атомному контролю предложили достаточно эффективную, на мой взгляд, Концепцию о дополнительном разграничении полномочий в области экологического контроля и сбора соответствующих налогов и платежей за ущерб, нанесенный окружающей среде, между субъектами федерации и федеральной властью. Ее суть сводится к тому, что «администрирование» этими финансовыми сборами передается на региональный уровень. Как это будет претворено в жизнь, зависит от того, насколько эффективно пройдет перестройка экологических структур как на федеральном уровне, так и на субфедеральном и муниципальном уровнях в увязке с новыми функциями и полномочиями.

Я считаю, что вся природоохранная деятельность государства должна быть сосредоточена в одном органе, который отстраивает систему взаимодействия по всей вертикали власти. На сегодняшний день эта функция размыта даже на федеральном уровне. В деятельности разных органов власти возникает параллелизм, а кое-где происходит и столкновение интересов различных природоохранных структур.

Что касается экологической милиции. Если в государстве процветают взятки, леность, безответственность и так далее - никакая милиция не спасет, а лишь усугубит дело. Государство - это мощная машина, которая обеспечивает свою эффективность, только выстроив систему работы. Отдельный чиновник может быть не очень умным или не очень радивым. Отдельный человек может быть взяточником. Но если система построена таким образом, что она не воспринимает такие воздействия, как взятка, недобросовестное отношение к работе или непрофессионализм чиновника, - она все это перемалывает.

В хорошо налаженной системе есть определенное дублирование функций, обеспечивающее собственно контроль, дополнительный контроль и многое другое. Государству как системе никакая другая форма организации не способна противостоять. Поэтому вопрос не в том, как наладить контроль над тем или иным видом деятельности, а в том, что нужна государственная система, которая способна и управлять, и защищать, и контролировать, в том числе и состояние окружающей среды.

Наиболее умные экономисты и предприниматели сейчас осознают, что экологические условия являются теми факторами, которые связаны не только со здоровьем людей, но и с экономическими возможностями предприятия, района, региона и страны в целом. По крайней мере, экологические риски как непременный атрибут уже входят в комплексную оценку уровня развития и экономической привлекательности некоторых крупных компаний.

- Но, тем не менее, оценка нанесенного природе и здоровью человека вреда до сих пор строится у нас по устаревшей методологии, от которой давно отказались и Евросоюз, и США, Япония, Канада, Австралия, другие страны. Наш подход основан на установлении предельно допустимых норм концентрации тех или иных веществ, оценке нанесенного ущерба. А ведь весь мир дает интегральную оценку рисков не только прошлого, но и будущего вреда. Наши крупные компании действительно по-новому оценивают риски, так как вынуждены подтягиваться к уровню международных стандартов. И все-таки, почему проблемами экологического риска больше интересуются за границей, чем в нашей стране?

- Методология оценки рисков - это вопрос не политики, а науки, вопрос технического решения проблемы. То есть проблема не в том, насколько те или иные методики внедрены, а в том, стоит ли сегодня в целях экономического развития страны задача обеспечить экологические факторы эффективного производства? Ответ, к сожалению, отрицательный. Это происходит по одной простой причине: нет жесткого запроса отечественного рынка по отношению к конкретному предприятию по предупреждению и страхованию экологических рисков.

Известно, что в обществе существуют так называемые нерыночные ценности. Экология к ним относится. Экологически чистая среда - это ценность для каждого человека в отдельности, потому каждый из нас хочет жить в экологически чистом районе. И это ценность для государства в целом, потому что это условие жизни и процветания общества и развития будущих поколений. Но это не тот риск, за который предприниматель готов платить, если у него нет навязанных, как обязательное условие продаж и предоставляемых услуг, стандартов, определенных контрольных показателей.

Это как раз тот самый случай, когда государство сняло с себя функцию удовлетворения и получения тех нерыночных ценностей, к которым относится и экология. Беречь и сохранять окружающую среду - это прямая обязанность государства, за что мы все должны платить налоги, потому что все хотим жить в экологически благоприятных условиях, употреблять экологически чистые продукты, пользоваться экологически чистыми товарами и учитывать все ущербы, которые наносит нам современное производство. Другими словами, общество должно страховать любые риски, причем как сегодняшнего, так и завтрашнего дня.

Но все упирается в отсутствие соответствующей государственной политики. Та нормативная база, которая сегодня регулирует ответственность предпринимателей и коммерческих структур за ущерб, нанесенный окружающей среде, абсолютно отстала от жизни по всем параметрам. Она не соответствует ни мировому уровню, ни сложившейся практике Российской Федерации, не говоря уже о том, что здесь скрывается один из «коррумпироемких» секторов экономики.

Куда ведет развитие без стратегии?

- В 1992 году Российская Федерация подписала основные документы Конференции ООН по устойчивому развитию, взяв на себя обязательство разработать стратегию устойчивого, экологически безопасного развития. В 1996 году правительство поручило Минэкономразвития и Минприроды разработать эту стратегию, однако ее нет до сих пор. Мы - единственная страна в мире, которая не имеет стратегии устойчивого развития. Когда она появится?

- Действительно, стратегия устойчивого развития находится в стадии разработки. Ответить на вопрос, когда она появится, я не могу по той простой причине, что до сегодняшнего дня не осуществлено переложение существующего мирового опыта, заложенного в упомянутой выше концепции, на нашу российскую почву.

Совершенно очевидно, что многие положения, которые хороши для европейцев, малоприемлемы для нас, хотя бы в силу географических характеристик нашей страны. Но стратегия устойчивого развития должна опираться на достаточно устойчивую стратегию экономического развития страны. Бессмысленно принимать стратегию устойчивого развития, когда у нас еще идут дискуссии по поводу путей экономического развития.

На сегодняшний день экономической стратегии развития страны нет. Есть только идея: в мешок складывать деньги от максимальной продажи нефти, пока она дорогая, с непонятной перспективой их расходования. Это не стратегия. Деньги должны идти в инвестиционные проекты, в создание инфраструктуры, в наукоемкие технологии, в человека. Даже если их вкладывать только в образование - они уже не пропадут. А если - в Стабилизационный фонд, который, безусловно, девальвирует, так лучше было бы оставить нефть в недрах - продали бы ее лет через 20, она не подешевела бы и уж точно была бы сохраннее.

- Может быть, все это происходит оттого, что экологическое воспитание так и не нашло своего места в жизни общества?

- Разделять воспитание на подвиды - экологическое, художественное, половое - на мой взгляд, бессмысленно. Любое воспитание должно сводиться к воспитанию целостной личности. И понятно, что в числе личностных ценностей должны быть и экологические ценности, которые фактически сводятся к простым вещам: не сорить, не загрязнять двор и улицу, беречь деревья и цветы и так далее. Нужно заботиться о повышении общей культуры людей.

- Хорошо, с этим можно согласиться. Но где, например, те же контейнеры для разных видов отходов? Тут уже о культуре чиновников надо вести речь.

- Одним из самых негативных экологических видов мусора являются пластмасса, пластиковые бутылки и пакеты. В большинстве стран упаковщик, то есть тот, кто наливает в соответствующую бутылку любую жидкость или упаковывает товар, сразу же платит сбор за утилизацию этой бутылки или пакета. Так экологические меры соединяются с экономическими. За счет этих средств появляются контейнеры для раздельного сбора отходов, происходит утилизация. Россия - одна из немногих стран в мире, где нет соответствующего закона.

- Почему? Что мешает?

- На мой взгляд, коррупция.

Решение вопросов сохранения природных систем, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, улучшения здоровья населения и демографической ситуации относится к числу приоритетных задач государственной экологической политики. На прошедшей в конце прошлого года в Москве Всероссийской конференции «Новая государственная экологическая политика в реальном секторе экономики» отмечалось, в частности, что свидетельством растущего интереса к проблемам экологии в нашей стране стала активизация усилий бизнеса, власти и общества по выполнению стратегических планов перспективного развития государства.

К настоящему времени утверждена Экологическая доктрина Российской Федерации, совершенствуется законодательная база в сфере экологии, приняты новые проекты среднесрочных стратегических минерально-сырьевых программ. Словом, на законодательном уровне принимаются конкретные решения, которые должны придать необходимый импульс этой большой, важной, целенаправленной работе в области обеспечения устойчивого, экологически безопасного развития. Значит, можно надеяться, что будут и практические результаты. Иной вопрос - сколько придется ждать, ведь экология без экономики - это, собственно говоря, путь в никуда.